摘要：本文基于'十五五'规划纲要，结合2025年国家统计局最新数据，系统分析了以制造业为基础发展壮大实体经济的战略意义、实施路径及政策建议。研究发现，2025年我国制造业增加值占GDP比重稳定在25%左右，保持了合理区间，为经济高质量发展提供了坚实基础。传统产业通过智能化、绿色化、融合化升级，实现了结构优化和质量提升；新兴产业集群发展和未来产业前瞻布局，正成为经济新增长点。研究提出，推动制造业高质量发展需从创新、治理、开放三个维度构建系统性政策框架，包括强化核心技术攻关、完善数据要素流通机制、扩大高水平对外开放等具体措施，为建设现代化产业体系提供政策支持。

关键词：制造业；实体经济；智能化；绿色化；融合化；创新；治理；开放

第一章制造业在'十五五'期间的战略地位及保持合理比重的重要性

1.1 制造业是实体经济的基础与核心

制造业作为国民经济的支柱产业，是实体经济的根基。2025年，我国工业增加值达到41.7万亿元，其中制造业增加值达到34.7万亿元，占GDP比重稳定在25%左右，连续16年保持全球第一，门类体系完整的优势更加明显。从国际比较看，美国、日本等发达国家在工业化后期也经历了制造业比重达到峰值后逐步下降的阶段，但我国正处于由制造大国向制造强国转变的关键时期，保持制造业合理比重具有特殊战略意义。

从'十四五'规划实施情况看，2021-2025年我国制造业增加值年均增长5.5%，高于同期GDP年均增速5.0%，显示出制造业对经济增长的支撑作用。规模以上装备制造业、高技术制造业增加值分别年均增长7.9%和8.7%，占规上工业比重分别提升到34.6%和16.3%，表明制造业内部结构正在优化升级。在这一背景下，'十五五'规划纲要明确提出，'坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系'，进一步明确了制造业的战略地位。

1.2 '十五五'时期保持制造业合理比重的战略意义

'十五五'时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，保持制造业合理比重具有多方面的战略意义。首先，制造业是支撑经济长期发展的关键。研究表明，制造业本身所蕴含的生产能力和知识积累是支撑经济长期发展的关键。其次，保持制造业合理比重是防范产业安全隐患、增强经济抗风险能力的必然要求。一些发达国家在工业化后期经历了明显的'去工业化'过程，制造业比重持续下降，乃至出现产业空心化，这为我国敲响了警钟。再次，制造业比重保持在合理区间有利于提升我国国际竞争力，避免在国际贸易和产业分工中被边缘化。

从产业安全角度看，制造业是保障国家安全的重要基础。2025年，规模以上制造业利润同比增长5.0%，扭转了连续三年下降态势，表明制造业盈利能力正在恢复。装备制造业、高技术制造业等新动能支撑作用明显，其中2025年，规模以上装备制造业利润较上年增长7.7%，拉动全部规模以上工业企业利润增长2.8个百分点，是对规模以上工业企业利润增长拉动作用最强的板块。制造业的稳定发展对于保障产业链供应链安全，增强国家经济韧性具有重要意义。

从就业角度看，制造业是吸纳就业的重要渠道。2025年，制造业领域新增就业参保大学生35万人、高技能人才16.1万人，为社会创造了大量高质量就业岗位。从民生福祉角度看，制造业的稳定发展对于保障居民收入增长、改善生活质量具有直接作用。2025年，全国居民人均可支配收入年均实际增长5.4%，与经济增长同步，制造业的稳定增长为此提供了重要支撑。

1.3 制造业合理比重的国际经验与国内实践

从国际经验看，主要发达国家在工业化后期，第二产业（主要是制造业）占比上升趋势变缓进而出现下降趋势，第三产业快速发展并逐步占据主导位置。美国、日本等都经历了制造业比重达到峰值后逐步下降的阶段。美国制造业比重从1945年的36.3%下降到2020年的11.3%，日本从1973年的32.6%下降到2020年的18.5%，反映了工业化后期制造业比重下降的客观规律。然而，这一规律并不意味着制造业比重可以无限制下降。一些发达国家在工业化后期经历了明显的'去工业化'过程，制造业比重持续下降，乃至出现产业空心化，导致经济竞争力下降、就业结构恶化等问题，教训非常深刻。

从国内实践看，我国制造业比重总体呈现'先升后降'的倒U型曲线，2006年制造业比重达到32%的峰值，随后占比逐渐下降。党的十八大以来，我国制造业规模和质量不断迈上新台阶，总体规模连续16年位居全球第一。2025年，制造业增加值占全球比重已接近30%，在全世界504种主要工业产品中，我国大多数产品的产量位居世界第一。这表明我国制造业不仅规模庞大，而且门类齐全，具备完整的产业体系优势。

然而，我国制造业也面临着一些挑战。一是传统产业面临转型升级压力，'内卷式'竞争问题突出，不仅造成大量资源浪费，而且扭曲资源配置效率、扰乱公平竞争秩序、抑制社会创新活力。二是新兴产业和未来产业发展不平衡，部分领域技术基础薄弱，创新能力不足。三是国际竞争加剧，发达国家采取措施吸引制造业回流，关税和贸易政策的不确定性对我国制造业市场和供应链带来压力。

在这一背景下，'十五五'规划纲要强调要'科学认识把握制造业合理比重'，既要重视数量上的合理，比重不能低，防止产业空心化，守住制造业根基；更要重视产业结构的优化、质量效益的提升，推动制造业智能化、绿色化、融合化发展，推动工业经济实现质的有效提升和量的合理增长相统一。根据规划目标，'十五五'期间制造业增加值占GDP比重将保持在合理区间，同时通过优化产业结构，提升制造业整体质量和效益。

第二章传统产业智能化、绿色化、融合化升级的路径与实施策略

2.1 传统产业智能化升级的路径与案例

传统产业智能化升级是'十五五'期间制造业高质量发展的重要路径。截至2025年底，我国规上制造业企业人工智能技术应用普及率已超30%，累计建成数万个智能工厂与数字化车间。在钢铁行业，通过工业机器人、AI质检大模型等技术应用，生产效率提升约30%，产品合格率达99.9%。在化工行业，混合气体保护焊技术应用使焊接二氧化碳使用量降低40%，干式切削技术实现'零废液排放'。

智能化升级的具体路径包括：

2.1.1技术应用路径：通过工业机器人、AI质检大模型、5G工厂等技术在生产效率提升和成本降低方面的应用。例如，柳工装载机智能工厂部署了102台机器人、82台AGV（自动导向搬运车），应用激光切割与数字孪生技术，实现产能提升15%、制造周期缩短50%；南钢集团的AI金相检测系统，年降低内部质量成本超3000万元，新增经济效益2.4亿元。

2.1.2政策工具路径：通过智能工厂分级培育（基础级/先进级/卓越级）、'模数共振'行动、《'人工智能+制造'专项行动实施意见》等政策推动技术落地。例如，工信部联合国家数据局启动'模数共振'行动，面向钢铁、汽车等20个重点行业，构建'行业模型赋能应用-应用产生场景数据-数据优化行业模型'的自循环生态，到2026年底基本形成'数据—模型—场景应用'良性互促循环。

2.1.3区域实践路径：通过区域差异化政策推动智能化升级。例如，山东通过'链长制'实现钢铁产能区域转移和协同，2025年1-9月钢材产量增长15.2%；江苏深耕智能工厂梯度培育，2025年其卓越级/领航级智能工厂平均应用的AI场景数已达28.1个；北京通过构建工业智能体全维度标准体系，并推动京津冀标准互认，聚焦'人工智能+新材料'等特色领域。

在智能化升级过程中，仍面临一些挑战。一是核心技术受制于人，如高端工业软件、关键零部件等仍依赖进口。二是中小企业智能化转型难度大，资金、技术、人才等资源不足。三是智能化标准体系不完善，不同行业、不同企业间智能化水平参差不齐。四是智能化人才培养体系不健全，高端复合型人才短缺。

针对这些挑战，需要从政策、技术、人才、资金等多方面入手，构建智能化升级的长效机制。例如，工信部实施'模数共振'行动，通过算力企业、模型企业、数据企业和应用开发企业组建创新联合体，推动人工智能高水平赋能新型工业化。每个省级地区至少选择3个重点行业，每家央企至少选择1个，每个重点行业需梳理不少于5个行业通识高质量数据集，并基于此研发不少于1个行业模型，每个模型需有不少于5个应用案例。

2.2 传统产业绿色化转型的政策与成效

传统产业绿色化转型是'十五五'期间制造业高质量发展的另一重要路径。2025年，扣除原料用能和非化石能源消费量的万元GDP能耗比上年下降5.1%，万元GDP二氧化碳排放下降5.0%，节能降碳成效显著。在钢铁行业，通过产能置换、超低排放改造等政策，推动行业向高端化、绿色化转型。新版《钢铁行业产能置换实施办法》将置换比例提高至1.5:1，严禁新增产能，支持氢冶金等低碳工艺差异化置换。

绿色化转型的具体成效包括：

2.2.1能源结构优化：清洁能源消费量占能源消费总量的比重从2021年的28.6%提高到2025年的30.4%，非化石能源消费占比由2020年的16%提高至2025年的20%以上。

2.2.2产业结构调整：传统产业通过绿色化转型实现结构优化。例如，柳工建成约29兆瓦装机容量的光伏电站，年发电2777万度，单位涂装能耗降低16%，年减碳1.57万吨；渤化发展2024年全年使用绿电1.39亿千瓦时，2024年全年实施节能项目19项，全年实现节电250万千瓦时，节约蒸汽14.3万吨，节约天然气50万立方米，全年实现节能1.42万吨标准煤，降碳4.52万吨。

2.2.3技术创新突破：绿色低碳技术取得重要突破。例如，混合气体保护焊技术降低焊接二氧化碳使用量40%；氢能重卡推广；光伏电站建设等技术应用，显著提升了传统产业的绿色化水平。

在绿色化转型过程中，也取得了一些重要政策成果。一是国家发改委等部门联合印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，提出单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右等目标。二是工信部等部门联合印发《深入推动服务型制造创新发展实施方案（2025—2028年）》，提出到2028年完成20项标准制定，打造50个领军品牌，建设100个创新发展高地等目标。三是国家能源局等部门推动央企领航氢能新赛道，如国家能源集团在内蒙古、宁夏等地布局'风光制氢+氢基燃料合成'项目。

然而，绿色化转型也面临一些挑战。一是传统产业绿色化转型成本高，中小企业难以承担。二是绿色技术推广存在障碍，产学研用协同不足。三是绿色标准体系不完善，不同地区、不同行业标准不一。四是绿色金融支持不足，绿色信贷、绿色债券等工具应用不充分。

针对这些挑战，需要进一步完善政策体系，加强技术创新，拓宽融资渠道，推动绿色制造与产业链协同。例如，国家能源局推动'双碳'目标下氢能全产业链发展，支持央企主导的氢基竖炉、氢能调车机车等应用项目；国家统计局提出从'能耗双控'到'碳排放双控'的制度转变，更有利于统筹发展与减排、整体与局部、短期与中长期的关系；工信部推动'模数共振'行动，通过算力、模型、数据和应用开发企业组建创新联合体，推动绿色制造与人工智能深度融合。

2.3 传统产业融合化发展的模式与机制

传统产业融合化发展是'十五五'期间制造业高质量发展的第三条重要路径。融合化发展主要是指推动先进制造业和现代服务业深度融合，大力发展服务型制造，通过服务要素投入，推动产业向价值链高端跃升，增强制造业核心竞争力。2025年，服务型制造在制造业高质量发展中的作用进一步增强，服务型制造典型模式广泛普及、新模式不断涌现。到2025年底，累计培育绿色工厂8336家，产值占规模以上制造业总产值比重达22%。

融合化发展的主要模式包括：

2.3.1服务型制造模式：通过服务型制造，制造业企业从单一产品制造向'制造+服务'转型。例如，广东推动科技服务、工业设计等与制造业融合，实施'菜单式'服务包解决中小企业缺工问题；昆明市被列入国家人力资源服务业与制造业融合发展试点城市，通过'两业融合发展服务联盟'构建多方联动服务生态。

2.3.2产业链协同模式：通过产业链上下游协同，提升整体竞争力。例如，山东、江苏等省份通过'链长制'实现钢铁产能区域转移和协同，如山东2025年1-9月钢材产量增长15.2%，而陕西、河南等省份减产；济宁'1915'机制通过'总链长+链长+链主'协同，推动跨链融合与问题解决，如某化工企业通过链长制对接高校技术，实现废水回用率提升至90%，年节水成本降低800万元。

2.3.3区域协同模式：通过区域间产业协同，实现资源优化配置。例如，长三角地区通过'1915'工作机制，形成15条标志性产业链，2025年1-11月，全市15条标志性产业链规上工业增加值同比增长8.4%，增幅高于全市平均0.6个百分点；京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大经济引擎持续发力，有效带动区域经济协调发展。

在融合化发展中，政策支持发挥了重要作用。一是工信部等七部门联合印发《深入推动服务型制造创新发展实施方案（2025—2028年）》，提出加强关键共性技术攻关和模式创新，发布服务型制造关键共性技术清单，推动共性技术攻关，加快典型模式升级，探索服务型制造新模式等任务。二是国家发改委等部门推动生产性服务业与先进制造业深度融合，如广东省《关于推动制造业与生产性服务业深度融合发展的若干措施》提出从培育融合发展新载体、支持融合发展新模式和构建融合发展新高地三个方面明确了重点任务。三是国家数据局等部门推动数据要素与制造业深度融合，如《构建数据基础制度更好发挥数据要素作用2025年工作要点》提出建立数据产权结构性分置制度，探索数据要素参与分配的多种形式，如数据资产入表、数据股权分红、数据信托等。

然而，融合化发展也面临一些挑战。一是传统产业与服务业融合的体制机制障碍，如行业准入、监管等政策不协调。二是数据要素流通不畅，制约了融合化发展的深度和广度。三是服务型制造标准体系不完善，影响了融合化发展的规范性和可持续性。四是融合化发展的评价体系不健全，难以准确衡量融合化发展的成效。

针对这些挑战，需要进一步完善政策体系，加强标准建设，优化监管机制，推动数据要素流通。例如，工信部推动'链长制'实施，如山东'1+5+N'清单工作法通过产业链图谱绘制、五张清单（政策、会议、问题等）和多元资源配套，实现精准施策；江苏省装备制造业增加值占规模以上工业比重升至36.8%，高技术制造业占17.1%；广东省实施'菜单式'服务包，为中小企业提供灵活多样的模块化服务选择。此外，还需要加强融合化发展的评价体系建设，如《服务型制造示范企业遴选基本条件》要求近两年企业服务收入占营业总收入比重均不低于30%。

第三章新兴产业集群发展和未来产业前瞻布局的政策支持与市场前景

3.1 新兴产业集群发展的政策框架与实施路径

'十五五'规划纲要明确提出，要'着力保持制造业合理比重'，'优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业'，推动新兴产业集群发展已成为我国经济发展的重要方向。新兴产业主要包括新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性产业，这些产业已成为经济增长的新引擎。

新兴产业集群发展的政策框架主要包括四个方面：一是国家战略引导，二是区域协同发展，三是企业主体作用，四是开放合作机制。在国家战略层面，国家发改委等部门联合印发《关于加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展的意见》，提出打造数个万亿级甚至更大规模的市场。在区域协同层面，各地结合自身资源禀赋和发展基础，制定区域新兴产业集群发展规划。例如，江苏省《关于推动新能源汽车产业集群高质量发展的实施方案》提出到2027年，新能源汽车年产销量突破500万辆，产业规模超5000亿元；山东省《关于加快培育新质生产力的若干措施》提出设立人工智能产业基金，重点支持算力算法、行业大模型、应用场景拓展等项目建设。

新兴产业集群发展的实施路径主要包括：

3.1.1技术创新驱动路径：通过科技创新引领产业集群发展。例如，合肥市2025年政府工作报告显示，该市全社会研发投入强度达4%，万人发明专利拥有量82.7件，公民具备科学素质比例18.8%，分别居省会城市第2位、第5位、第5位；新增国家专精特新'小巨人'企业60户，总数248户、三年翻两番。

3.1.2产业链协同路径：通过产业链上下游协同，打造完整产业集群。例如，上海市《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出建设未来产业集聚区，支持高质量孵化器建设与运行，按照规定给予最高2000万元支持；支持高质量孵化器与高校、科研机构、科技企业开展合作，强化专业服务能力，完善功能服务体系，设立概念验证基金。

3.1.3区域协同路径：通过区域间产业协同，形成差异化竞争优势。例如，粤港澳大湾区通过'一国两制三法域'的独特优势，建设数据特区，在数据跨境领域开展差异化探索，推动数据要素高效流通与价值深度释放；福建省在'十五五'期间重点打造'555X产业集群'，包括5个万亿级支柱产业、5个五千亿级优势产业、5个千亿级新兴产业集群及若干百亿级未来产业。

3.1.4开放合作路径：通过国际合作，提升产业集群国际竞争力。例如，北京市《关于建设数据要素综合试验区深化数据要素市场化配置改革的实施意见》提出推动数据要素综合性立法，围绕重点行业领域数据流通合规指引、数据资产管理、平台数据合规供给、数据跨境流动等制定一批特色创新制度；上海市《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出支持未来产业生态主导型科技企业前瞻谋划新赛道，加速投资、孵化未来产业创新主体。

在新兴产业集群发展中，政策支持发挥了重要作用。一是国家层面通过战略性新兴产业集群发展专项资金支持产业集群建设。二是地方层面通过税收优惠、土地支持、人才引进等政策吸引企业集聚。三是行业协会通过标准制定、质量提升、品牌推广等服务支持产业集群发展。四是金融机构通过设立产业基金、提供低息贷款等方式支持产业集群融资。

3.2 未来产业前瞻布局的战略方向与重点领域

未来产业是基于前沿科技、具有颠覆性创新特征、能够引领未来经济发展的新兴产业。根据工信部等七部门联合发布的《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，未来产业包括未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康六大产业发展方向。2025年，我国未来产业产值规模约为11.7万亿元，预计2025年将达13.4万亿元，2026年进一步攀升至15.5万亿元，年复合增长率将达15%，未来产业已成为我国经济增长的新动能。

未来产业前瞻布局的战略方向主要包括：

(1)科技引领方向：以量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信（6G）等前沿技术为引领，抢占未来发展制高点。

(2)产业融合方向：推动未来产业与传统产业、现代服务业深度融合，培育新业态新模式。例如，上海《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出在工业机器人、数字孪生、智能检测等关键领域推进智能制造标准制定，培育20家以上行业智能制造系统解决方案供应商；北京市《关于建设数据要素综合试验区 深化数据要素市场化配置改革的实施意见》提出推动数据要素综合性立法，围绕重点行业领域数据流通合规指引、数据资产管理、平台数据合规供给、数据跨境流动等制定一批特色创新制度。

(3)开放合作方向：积极参与国际标准制定，提升未来产业国际竞争力。例如，2025年，我国牵头制定ISO、IEC国际标准275项，累计达2032项；在全球创新指数排名中首次进入全球前十，比2020年上升4位，位列中等偏上收入经济体首位；在量子科技、生物制造等领域，我国已从跟跑者转变为并跑者甚至领跑者。

未来产业前瞻布局的重点领域包括：

(1)量子科技：量子计算、量子通信等领域技术突破显著。例如，中国在量子计算领域已形成'九章'系列等领先成果；在量子通信领域，我国建成全球最大的量子通信网络，覆盖46个城市。

(2)生物制造：生物制造产业规模稳步壮大。2025年，全国生物制造产业总规模达到1.1万亿元，生物发酵产品产量占全球70%以上，其中食品及添加剂、生物制药两个细分领域年产值均超4000亿元。在合成生物制造领域，2025年产业规模达950亿元，近三年增速均维持在25%以上。

(3)氢能和核聚变能：氢能产业规模迅速扩大。2025年，我国已建成全球最大、最完整的新能源产业链，太阳能电池、风力发电机组等绿色产品产量年均分别增长39.6%、31.3%；在氢能领域，中国石化已建成全球最大加氢网络，氢气产能达450万吨；央企主导的氢基竖炉、氢能调车机车等应用项目取得突破。

(4)脑机接口：脑机接口技术从实验室走向临床应用。例如，上海《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出支持脑机接口在医疗领域的商业化试点，推动技术从研发到应用的转化；北京市《关于建设数据要素综合试验区深化数据要素市场化配置改革的实施意见》提出支持脑机接口等前沿技术在医疗、教育等领域的应用。

(5)具身智能：具身智能在工业、医疗、物流等多个行业和应用场景中实现落地。例如，广东推动具身智能在工业机器人、医疗设备等领域的应用；上海《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出支持具身智能在智能制造、智慧医疗等领域的应用。

(6)第六代移动通信（6G）：6G技术研发加速推进。截至2025年，中国6G专利申请量全球占比达40.3%，位居全球第一；工信部完成第一阶段6G技术试验，形成超过300项关键技术储备；中国移动在'通感一体、通智一体、天地一体'三大方向进行探索，推动6G技术在低空经济、智慧城市等领域的应用。

未来产业前瞻布局的政策支持主要包括：

(1)财政支持政策：设立未来产业投入增长机制，通过国家创业投资引导基金等渠道支持未来产业发展。例如，国家创业投资引导基金在京津冀、长三角、粤港澳大湾区设立首批区域基金，并计划未来设立超600只子基金，预计最终将撬动近万亿元的社会资本；山东省设立人工智能产业基金，重点支持算力算法、行业大模型、应用场景拓展等项目建设，对首次通过信创适配认证的企业奖励500万元。

(2)创新生态政策：构建未来产业创新生态，支持企业、高校、科研机构协同创新。例如，上海市支持建设高质量孵化器、中试平台、共性技术研发平台等专业服务平台机构，按照规定给予最高3000万元支持；深圳市对符合条件的'小升规''规转强'企业按照规定给予最高50万元的一次性奖励。

(3)风险分担政策：建立未来产业风险分担机制，降低企业创新风险。例如，上海市提出对金融机构信创核心系统改造出现的非原则性问题，给予风险补偿支持；山东省对工业软件研发推广项目，单个给予最高300万元奖励。

(4)国际合作政策：积极参与全球未来产业标准制定，推动技术交流与合作。例如，北京市支持未来产业生态主导型科技企业前瞻谋划新赛道，加速投资、孵化未来产业创新主体；上海市支持科技创新企业持续加大基础研究投入，加强技术储备，按照规定给予最高1000万元的一次性补助。

3.3 新兴产业与未来产业的市场前景与增长潜力

新兴产业和未来产业的市场前景广阔，增长潜力巨大。从新兴产业角度看，新能源、新材料、航空航天等产业已成为经济增长的重要引擎。2025年，规模以上高技术制造业增加值占规模以上工业的比重升至17.1%，其中新能源汽车年产销量均突破1600万辆，连续11年位居全球第一；机器人减速器、工业机器人、服务机器人等产品产量分别增长63.9%、28.0%、16.1%。

未来产业的市场规模和增长潜力更为可观。根据中国工业互联网研究院测算，2024年中国未来产业产值规模约11.7万亿元，2025年、2026年未来产业产值规模预计为13.4万亿元、15.5万亿元，年复合增长率将达15%。这一增长态势彰显了我国未来产业强劲的发展动能。

新兴产业和未来产业的市场前景与增长潜力主要体现在以下几个方面：

3.3.1市场规模持续扩大：新兴产业和未来产业正从'小块头'向'大块头'转变。例如，2025年，新能源汽车年产销量均突破1600万辆，连续11年位居全球第一；人形机器人、脑机接口、量子信息等未来产业正从技术验证走向商业化应用；商业航天产值2025年将突破2.7万亿元，2026年将达到3.3万亿元。

3.3.2技术创新不断突破：新兴产业和未来产业的技术创新持续加速。例如，中国科学院理化技术研究所研究员胡忠军指出，'双碳'目标下氢能源潜力巨大，当前技术攻关集中在制氢、储运的经济性和安全性等方面；南京大学原子制造研究院院长宋凤麒表示，原子级制造技术处于起步阶段，攻坚周期长，但能解决战略装备和尖端制造中的'卡点'，在潜艇深水导航陀螺仪、大功率激光反射镜、先进制程芯片等核心元件和工艺上潜力巨大。

3.3.3应用场景日益丰富：新兴产业和未来产业的应用场景不断拓展。例如，上海《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出在工业机器人、数字孪生、智能检测等关键领域推进智能制造标准制定；北京市《关于建设数据要素综合试验区深化数据要素市场化配置改革的实施意见》提出推动数据要素综合性立法，围绕重点行业领域数据流通合规指引、数据资产管理、平台数据合规供给、数据跨境流动等制定一批特色创新制度。

3.3.4国际竞争力不断提升：新兴产业和未来产业的国际竞争力持续增强。例如，中国6G专利申请量全球占比达40.3%，比美国多出5个百分点，比日本高出30个百分点；在量子计算领域，中国已形成'九章'系列等领先成果；在生物制造领域，中国已从跟跑者转变为并跑者甚至领跑者。

3.3.5产业生态日趋完善：新兴产业和未来产业的产业生态日趋成熟。例如，上海市《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出建设未来产业集聚区，支持高质量孵化器建设与运行，按照规定给予最高2000万元支持；深圳市《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出构建覆盖初创期、成长期、成熟期的未来产业创新型企业梯度培育体系，加快引进和培育一批拥有核心技术和创新能力的科技企业。

然而，新兴产业和未来产业的发展也面临一些挑战。一是技术成熟度不足，从实验室到市场的转化周期长、风险高。二是市场需求不确定性大，未来产业的商业化路径尚不明确。三是资本投入与回报不匹配，前期投入大、回报周期长。四是国际竞争激烈，发达国家在标准制定、技术壁垒等方面占据优势。

针对这些挑战，需要进一步完善政策体系，加强国际合作，推动技术转化，培育创新生态。例如，工信部等七部门联合发布《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，提出到2025年部分领域达到国际先进水平、产业规模稳步提升、初步形成符合我国实际的未来产业发展模式等目标；上海市《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出支持未来产业生态主导型科技企业前瞻谋划新赛道，加速投资、孵化未来产业创新主体；深圳市《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出构建覆盖初创期、成长期、成熟期的未来产业创新型企业梯度培育体系，加快引进和培育一批拥有核心技术和创新能力的科技企业。

第四章推动制造业高质量发展的系统性政策建议

4.1 创新驱动制造业高质量发展的政策建议

创新驱动是制造业高质量发展的核心动力。当前，我国制造业自主创新能力有待提升，企业科技创新主体地位不牢固，在科技项目立项、重大科技专项的决策中参与度较低；科技成果转化率仍然偏低。为解决这些问题，提出以下政策建议：

4.1.1强化核心技术攻关：围绕集成电路、工业母机、基础软件、高端装备等重点领域，实施关键核心技术攻关工程，着力破解'卡脖子'难题。建议设立制造业核心基础零部件攻关工程专项资金，支持企业开展核心技术攻关，对突破关键技术的企业给予税收优惠和资金奖励。同时，推动产学研用协同创新，鼓励高校、科研院所与企业联合攻关，加快技术转化。

4.1.2完善创新联合体机制：工信部等四部门联合印发《汽车行业数字化转型实施方案》，提出组建汽车行业数字化转型创新联合体，推动企业、高校与科研机构协同创新。建议推广这一模式，支持各行业龙头企业牵头组建创新联合体，整合产业链上下游资源，形成'产学研用'一体化创新生态。对主导或参与国际标准制定的企业给予最高500万元专项补贴，鼓励企业将技术创新与标准制定相结合。

4.1.3加强基础研究投入：2025年，我国基础研究经费占比达7.08%，创历史新高。建议进一步提高基础研究经费占比，到2030年达到10%以上，为制造业高质量发展提供坚实基础。同时，优化基础研究投入结构，加大对应用基础研究的支持力度，推动基础研究与产业应用紧密结合。

4.1.4推动科技成果转化：建议建立制造业科技成果转化评估体系，对科技成果的市场价值、转化难度、预期收益等进行评估，为成果转化提供科学依据。同时，完善科技成果转化激励机制，对科技成果转化的科研人员、团队给予股权激励，提高科技成果转化积极性。此外，支持建设制造业科技成果转化平台，促进科技成果与市场需求精准对接。

4.1.5加大研发投入强度：2025年，我国全社会研发经费投入强度达2.8%，首次超过OECD国家平均水平。建议进一步提高研发投入强度，到2030年达到3.5%以上，其中制造业研发投入强度达到4%以上。同时，优化研发投入结构，加大对战略性新兴产业和未来产业的研发投入，提高研发投入效率。

4.1.6培养创新型人才：建议实施制造业卓越工程师培养计划，每年培养10万名制造业卓越工程师，提高制造业人才素质。同时，加强制造业与高校、科研院所的合作，推动产学研用深度融合，培养更多懂技术、懂管理、懂市场的复合型人才。此外，完善制造业人才激励机制，提高制造业人才待遇和地位，吸引更多人才投身制造业。

4.2 治理优化制造业高质量发展的政策建议

治理优化是制造业高质量发展的制度保障。当前，制造业治理中存在诸多短板与隐忧，如新技术新业态新模式蓬勃发展，但与之相匹配的制度供给不足，法律法规存在空白与模糊地带，监管模式与创新需求不匹配，政策支持体系有待系统优化；数据作为数字时代的关键生产要素，由于技术标准不健全、交易制度不完善、产权界定不清晰，面临采集多流转少、有资源无资产的现实困境。为解决这些问题，提出以下政策建议：

4.2.1完善数据要素流通机制：建议加快建立全国统一的数据产权登记制度，明确数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的权属界定，解决数据确权问题。同时，推动数据交易所标准化建设，到2030年实现数据交易所交易规模突破1万亿元，形成场内交易为主、场外交易为辅的数据流通格局。此外，支持数据要素与制造业深度融合，如在汽车零部件数据共享平台、工业互联网数据交易平台等领域建设一批国家级数据要素流通示范区。

4.2.2加强行业自律：建议推动行业协会商会完善自律规范，建立行业自律机制，维护良好行业秩序。例如，在钢铁行业，推动行业协会建立产能预警机制，定期发布产能利用情况报告，引导企业合理规划生产。在化工行业，支持行业协会制定绿色制造标准，推动行业向绿色低碳方向转型。此外，鼓励行业协会参与国际标准制定，提升中国制造业标准的国际话语权。

4.2.3优化产业调控机制：建议健全产能监测预警机制，采取规划引导、产能调控、价格治理、行业自律等措施，综合整治'内卷式'竞争。例如，在钢铁行业，实施产能产量精准调控，推进钢铁企业分级分类管理，促进供需动态平衡；在新能源汽车行业，建立产能预警机制，防止产能过剩。同时，完善产业政策制定实施、信息披露、评估调整和退出机制，推动产业政策向普惠化和功能性转型。

4.2.4强化要素协同保障：建议健全保持制造业合理比重投入机制，着力解决卡点堵点问题，强化资本、土地、人才、数据、算力等要素保障。例如，在资本保障方面，设立制造业高质量发展专项资金，支持制造业企业技术改造和转型升级；在土地保障方面，优化土地资源配置，优先保障制造业重点项目用地需求；在人才保障方面，实施制造业卓越工程师培养计划，每年培养10万名制造业卓越工程师；在数据保障方面，推动数据要素与制造业深度融合，支持企业建设数据中台和智能工厂；在算力保障方面，加快算力基础设施建设，降低制造业企业算力使用成本。

4.2.5加强质量品牌建设：建议深入实施制造业卓越质量工程和品牌创建行动，增强质量技术基础能力，优化质量发展政策体系，强化质量支撑和标准引领。例如，支持企业建立质量管理体系，提高产品质量和可靠性；推动企业加强品牌建设，提高品牌价值和影响力；支持行业协会制定行业标准，提升行业整体质量水平；鼓励企业参与国际标准制定，提升中国制造业标准的国际话语权。

4.2.6推动区域协调发展：建议因地制宜发展制造业，引导各地立足资源禀赋，发挥比较优势，在全国统一大市场布局中合理分工、优化发展，形成上下游产业相互衔接、各展其长、同向发力的生动局面。例如，东部地区重点发展先进制造业和现代服务业，中西部地区重点发展资源型产业和劳动密集型产业；沿海地区重点发展外向型制造业，内陆地区重点发展内需型制造业。同时，支持跨区域产业链协同发展，如长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等，形成区域产业协同发展的新格局。

4.3 开放合作推动制造业高质量发展的政策建议

开放合作是制造业高质量发展的外部动力。当前，全球产业发展格局深度调整，单边主义、保护主义抬头，关键核心技术博弈日趋激烈，产业安全已成为国家安全的重要组成部分。建设自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系，提升产业链供应链韧性和安全水平，是我国有效抵御外部冲击、在国际产业分工中占据有利位置的根本保障。

开放合作推动制造业高质量发展的政策建议包括：

4.3.1扩大高水平对外开放：建议进一步扩大制造业领域对外开放，吸引外资参与制造业高质量发展。例如，全面取消制造业领域外资准入限制措施，如《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》已实现制造业领域外资准入限制'清零'；支持外资参与制造业产业链协同和技术创新，如上海《关于加快推动前沿技术创新与未来产业培育的若干措施》提出支持外资参与创建数字经济标杆城市；推动制造业企业'走出去'，参与国际竞争和合作，如支持制造业企业参与'一带一路'建设，拓展海外市场。

4.3.2参与国际标准制定：建议积极参与国际标准制定，提升中国制造业标准的国际话语权。例如，支持企业参与ISO、IEC等国际标准化组织活动，如格力电器在ISO/TC86/SC4制冷压缩机分委会担任主席，主导制定ISO 18501:2025《容积式制冷压缩机性能评价》与ISO 18483:2025《离心式制冷压缩机性能评价》两项国际标准；推动中国标准'走出去'，如在'一带一路'沿线国家推广中国标准，提升中国制造业的国际影响力；加强国际标准合作，如与欧盟、美国等建立标准互认机制，减少贸易壁垒。

4.3.3建设国家战略腹地：建议推进国家战略腹地建设和关键产业备份，建设战略性产业基地、物资储备基地和基础设施，增强产业链供应链韧性。例如，支持中西部地区承接东部制造业转移，如四川、陕西等地承接东部电子信息、装备制造等产业转移；建设区域性制造业基地，如在京津冀、长三角、粤港澳大湾区建设区域性制造业中心；加强产业链备份，如在关键零部件、元器件和专用材料等领域建立备份供应体系，确保产业链供应链安全稳定。

4.3.4深化区域协同发展：建议深化区域协同发展，推动制造业跨区域合作。例如，长三角地区实施《联合开展长三角重点产业强基韧链行动合作协议》，从八个方面推动长三角制造业协同发展；京津冀地区推动制造业跨区域转移和协同，如北京支持河北雄安新区建设制造业创新中心；粤港澳大湾区建设数据特区，在数据跨境领域开展差异化探索，推动数据要素高效流通与价值深度释放。

4.3.5加强国际产能合作：建议加强国际产能合作，推动制造业'走出去'。例如，支持制造业企业参与国际产能合作，如在东南亚、非洲等地区建设制造业园区；推动制造业企业与'一带一路'沿线国家开展产能合作，如在中亚、中东欧等地区建设制造业基地；支持制造业企业参与国际技术标准制定，如在5G、特高压、新能源等领域主导制定国际标准，提升中国制造业的国际竞争力。

4.3.6推动全球产业链合作：建议推动全球产业链供应链合作，积极参与国际规则制定，提升中国制造业的国际影响力。例如，支持制造业企业参与全球产业链供应链重构，如在汽车、电子、机械等领域建立全球供应链网络；推动制造业企业参与国际技术标准制定，如在6G、量子计算、生物制造等领域主导制定国际标准；支持制造业企业参与国际经贸规则制定，如在RCEP、CPTPP等区域贸易协定中发挥积极作用，推动建立更加公平、开放、包容的国际经济秩序。

第五章结论与展望

5.1 研究主要结论

本研究基于'十五五'规划纲要，结合2025年国家统计局最新数据，系统分析了以制造业为基础发展壮大实体经济的战略意义、实施路径及政策建议，得出以下主要结论：

5.1.1制造业是实体经济的基础与核心，2025年我国制造业增加值占GDP比重稳定在25%左右，保持了合理区间，为经济高质量发展提供了坚实基础。制造业规模连续16年保持全球第一，门类体系完整的优势更加明显。

5.1.2传统产业智能化、绿色化、融合化升级是制造业高质量发展的关键路径。通过工业机器人、AI质检大模型、5G工厂等技术应用，传统产业生产效率显著提升，如柳工装载机智能工厂产能提升15%、制造周期缩短50%；通过产能置换、超低排放改造等政策，传统产业绿色化转型成效显著，如柳工建成约29兆瓦装机容量的光伏电站，年减碳1.57万吨；通过'链长制'、服务型制造等模式，传统产业融合化发展稳步推进，如山东'1+5+N'清单工作法通过产业链图谱绘制、五张清单和多元资源配套，实现精准施策。

5.1.3新兴产业集群发展和未来产业前瞻布局是制造业高质量发展的新增长点。2025年，我国未来产业产值规模约为11.7万亿元，年复合增长率达15%；新能源、新材料、航空航天等新兴产业集群发展迅速，已成为经济增长的重要引擎；量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信（6G）等未来产业发展势头强劲，中国在6G专利申请量全球占比达40.3%，位居全球第一。

5.1.4创新、治理、开放是推动制造业高质量发展的三大维度。在创新方面，需强化核心技术攻关，完善创新联合体机制，加强基础研究投入，推动科技成果转化，加大研发投入强度，培养创新型人才；在治理方面，需完善数据要素流通机制，加强行业自律，优化产业调控机制，强化要素协同保障，加强质量品牌建设，推动区域协调发展；在开放方面，需扩大高水平对外开放，参与国际标准制定，建设国家战略腹地，深化区域协同发展，加强国际产能合作，推动全球产业链合作。

5.2 政策实施展望

展望'十五五'期间，以制造业为基础发展壮大实体经济的战略将深入推进，政策实施将取得显著成效。具体展望如下：

5.2.1制造业比重保持在合理区间，结构优化和质量提升将同步推进。到2030年，制造业增加值占GDP比重有望保持在25%左右，装备制造业和高技术制造业比重将进一步提升，如装备制造业占规模以上工业比重有望达到40%以上，高技术制造业占20%以上。

5.2.2传统产业智能化、绿色化、融合化升级将取得突破性进展。到2030年，规上制造业企业智能化水平有望达到80%以上，如智能工厂覆盖率将显著提高，AI场景应用将更加广泛；传统产业绿色化转型将深入推进，如单位GDP能耗有望下降15%以上，清洁能源消费占比将提高到35%以上；传统产业融合化发展将更加深入，如服务型制造收入占制造业总收入比重将提高到30%以上，产业链协同将更加紧密。

5.2.3新兴产业集群发展和未来产业前瞻布局将形成新的经济增长极。到2030年，未来产业产值规模有望达到20万亿元以上，年复合增长率保持在15%左右；新兴产业集群将更加完善，如新能源、新材料、航空航天等产业集群将形成全球竞争力；未来产业将在量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信（6G）等领域取得突破性进展。

5.2.4创新、治理、开放三大维度政策将形成协同效应。创新政策将与产业需求紧密结合，如核心技术攻关将更加聚焦产业应用，创新联合体将更加活跃，科技成果转化将更加高效；治理政策将更加完善，如数据要素流通机制将更加顺畅，行业自律将更加有效，产业调控将更加精准，要素保障将更加有力；开放政策将更加务实，如高水平对外开放将吸引更多外资参与制造业发展，国际标准话语权将不断提升，产业链供应链韧性将显著增强。

5.2.5制造业高质量发展将为中国经济高质量发展提供强大支撑。到2030年，制造业对经济增长的贡献率有望达到35%以上，成为中国经济增长的重要引擎；制造业对就业的贡献将更加显著，如制造业就业人数将进一步增加，就业质量将不断提升；制造业对民生福祉的贡献将更加突出，如制造业产品将更加丰富优质，服务将更加便捷高效。

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