一、政策修订背景与意义

财政部、商务部于2026年5月15日联合修订印发了《服务业发展资金管理办法》（财建〔2026〕137号），这一重要政策文件的出台并非偶然，而是基于我国服务业发展的现实需求和财政资金管理改革的内在要求。从宏观背景看，'十四五'时期我国服务业发展取得了显著成就，服务业增加值从2020年的574851亿元增长至2025年的808879亿元，年均实际增长5.8%，占GDP比重从55.5%提升至57.7%，连续11年占据国民经济'半壁江山'。2025年，服务业对国民经济增长的贡献率达61.4%，比2020年提高6.3个百分点，成为经济增长的'主动力'。在这一背景下，如何通过财政资金的有效引导，进一步推动服务业高质量发展，成为政策制定者面临的重要课题。

从财政资金管理改革角度看，随着我国财政管理体制改革的不断深入，专项资金管理日益强调科学性、规范性和绩效导向。原《服务业发展资金管理办法》在实施过程中暴露出一些问题，如资金分配机制不够科学、绩效管理不够完善、监督机制不够健全等，亟需通过修订加以解决。新修订的办法实施期限至2028年，期满前将由财政部会同商务部评估确定是否继续实施和延续期限，这种阶段性安排既保证了政策的稳定性，又为未来调整预留了空间。

《服务业发展资金管理办法》的修订具有多重意义。首先，它标志着我国服务业发展资金管理进入更加科学、规范的新阶段。新办法明确了服务业发展资金是指通过中央财政安排的，立足畅通国内大循环和实施扩大内需战略，主要用于支持现代商贸流通和现代服务业发展及促进消费的专项转移支付，这一定位清晰界定了资金的性质和用途。其次，新办法体现了财政资金管理的最新理念，强调'科学规范、公平公正、聚焦重点、讲求绩效'的原则，紧密围绕党中央、国务院关于服务业工作的决策部署，按程序确定具体支持政策，这将大大提高资金使用的精准性和有效性。最后，新办法通过完善资金分配机制、强化绩效管理、加强监督检查等措施，构建了更加健全的资金管理体系，为服务业高质量发展提供了有力的财政保障。

表：《服务业发展资金管理办法》修订前后核心差异对比

二、资金支持范围与重点领域

《服务业发展资金管理办法》对资金支持范围进行了明确规定，主要包括三个方面：加快培育消费新增长点、提升商贸流通业竞争力以及党中央、国务院部署的有关重要事项及其他促进服务业发展的工作。这一分类既体现了政策的系统性，又突出了重点领域，为资金使用提供了清晰指引。

在加快培育消费新增长点方面，管理办法明确提出支持促进服务消费提质惠民、激发下沉市场消费活力、推动人工智能等新兴技术在消费领域的普及应用等内容。这一支持方向与2025年我国服务消费发展态势高度契合。数据显示，2025年全国居民人均服务性消费支出比上年增长4.5%，占居民人均消费支出比重为46.1%。服务零售额增长5.5%，比同期商品零售额增速高1.7个百分点，表明服务消费已成为拉动消费增长的重要力量。直播电商、即时零售等新业态发展迅猛，2025年直播电商交易额比上年增长超过10%；餐饮、生鲜等即时配送平台交易额比上年增长30.3%。截至2025年末，我国网络直播用户规模达8.1亿人，比2020年增长31.9%，网民使用率达72.3%。这些数据充分说明，服务消费新增长点正在形成，而服务业发展资金的支持将进一步加速这一进程。

在提升商贸流通业竞争力方面，管理办法强调补齐流通设施短板、增强流通保供能力、大力发展现代供应链、提升产业集成和协同化水平等内容。这一支持方向直指我国商贸流通领域的痛点问题。'十四五'时期，我国现代物流服务支撑能力显著增强，2025年全国社会物流总额368万亿元，比2020年增长22.7%；全国社会物流总费用与GDP的比率降至13.9%，比2020年下降0.8个百分点，为历史最低水平，物流效率持续改善。快递业务总量由2020年的834亿件增长至2025年的1990亿件，年均增长19.0%，快递服务成为畅通经济循环的'流动血脉'。然而，与发达国家相比，我国商贸流通业在基础设施、供应链管理、信息化水平等方面仍存在差距，服务业发展资金的支持将有助于补齐这些短板。

在党中央、国务院部署的有关重要事项方面，管理办法为政策实施预留了灵活空间，确保资金能够根据国家战略需要及时调整支持重点。2025年，我国服务贸易进出口总额超8万亿元，创历史新高，比2020年增长77.1%。知识密集型服务出口比上年增长10.5%，占服务出口总额比重达50.5%，网络文学、网络影视剧、网络游戏等文化'新三样'在海外影响力日益扩大。服务业实际使用外资5451亿元，占实际使用外资总额72.9%，五年来一直是我国最大外资流入领域。这些成就的取得，与服务业发展资金的支持密不可分。

表：服务业发展资金重点支持领域与2025年相关数据

从细分行业来看，信息传输、软件和信息技术服务业以及租赁和商务服务业是现代服务业的核心增长引擎，也是服务业发展资金支持的重点领域。2025年，信息传输、软件和信息技术服务业增加值达到70599亿元，同比增长11.1%；租赁和商务服务业增加值为63666亿元，同比增长10.3%。这两个行业合计拉动服务业增加值增长1.7个百分点，占国内生产总值比重提升至9.6%，较上年上升0.6个百分点。软件和信息技术服务业细分领域表现尤为亮眼，2025年软件业务收入达154831亿元，同比增长13.2%。其中，信息技术服务收入106366亿元，增长14.7%；云计算、大数据服务共实现收入16230亿元，增长13.6%；集成电路设计收入4421亿元，增长18.9%。这些数据表明，现代服务业已成为我国经济转型升级的重要力量，而服务业发展资金的支持将进一步推动这些行业高质量发展。

三、资金分配机制与管理创新

《服务业发展资金管理办法》在资金分配机制方面进行了重要创新，建立了因素法、项目法、因素法和项目法相结合等多元化分配方式，这一创新设计既体现了财政资金分配的科学性，又兼顾了不同地区、不同领域的实际需求。办法明确规定，对于需要组织地方落实到具体项目的政策性支持事项以及重大事项，主要采取项目法分配，一般由商务部或商务部会同财政部发布申报通知，按程序确定支持对象。对于引导地方统筹推进服务业优质高效发展的支持事项，主要采取因素法分配，测算因素和权重包括：服务业发展及相关工作开展情况（权重60%左右），预算执行与资金管理使用情况（权重30%左右），地区倾斜（权重10%）等。对于兼顾引导地方及需要组织地方落实到具体项目的支持事项，采取因素法和项目法相结合分配。

因素法分配机制的创新之处在于其科学性和透明度。办法规定，财政部会同商务部结合年度工作重点，确定和调整上述分配因素和权重，由地方按要求统筹确定具体支持事项或项目。这种设计既保证了中央政策导向的落实，又赋予了地方一定的自主权，有利于因地制宜推进服务业发展。因素法分配的核心是'服务业发展及相关工作开展情况'，这一因素占60%左右的权重，体现了对地方服务业发展实绩的重视，有利于形成正向激励机制。预算执行与资金管理使用情况占30%左右的权重，强调资金使用效率和规范性，符合现代财政管理的要求。地区倾斜因素占10%左右的权重，体现了对欠发达地区的适当照顾，有利于区域协调发展。

项目法分配机制则更加注重精准性和实效性。办法规定，服务业发展资金支持的有关试点示范事项，一般通过竞争性评审方式择优确定拟支持主体。这种竞争性评审机制有利于筛选出真正具有示范效应和推广价值的项目，提高资金使用的精准度。从实践来看，各地在项目法分配方面已经探索出一些有效做法。例如，上海市服务业发展引导资金评审小组印发了《上海市服务业发展引导资金项目申报指南（2026-2027年）》，明确了引导资金重点支持领域，包括支持《上海市促进服务业创新发展若干措施》、上海市服务业发展规划明确的重点领域中的服务业项目；支持促进本市服务业发展的重大战略、重大政策和重大问题研究；支持具有示范带动作用的各类服务业园区建设，对其核心区域发展战略、产业发展、功能定位等规划论证给予资助；经市政府批准其他需要支持的事项。这种明确的支持方向和申报指南，为项目法分配提供了可操作的实施路径。

在资金管理创新方面，新办法强化了全过程绩效管理和监督机制。办法规定，财政部和商务部根据预算绩效管理和本办法规定以及有关工作通知要求，按照职责分工对服务业发展资金组织实施预算绩效管理，并将绩效评价结果作为服务业发展资金分配的重要依据。地方各级财政部门、商务部门应当按规定对服务业发展资金实施全过程预算绩效管理，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控和绩效评价，并加强绩效评价结果运用。这种全过程绩效管理机制，将绩效理念贯穿于资金分配、使用、监督的各个环节，有利于提高资金使用效益。

表：服务业发展资金分配机制比较

在监督机制方面，新办法构建了多层次、全方位的监督体系。办法规定，获得服务业发展资金支持的单位收到资金后，应当按照国家有关财务制度规定进行管理和使用，按照国家统一的会计制度进行会计核算，配合业务主管部门统计报送业务数据，并自觉接受相关财政、审计、有关业务主管部门的监督检查。各级财政部门、商务部门及其工作人员在资金项目审核、资金分配、使用管理、项目执行过程中，存在违反本办法规定以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为的，依法依规追究相应责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。这种严格的监督机制，为资金安全规范使用提供了制度保障。

各地也根据《服务业发展资金管理办法》制定了相应的实施细则，进一步细化了资金管理要求。例如，内蒙古自治区财政厅会同商务厅、市场监督管理局印发了《中央服务业发展资金使用管理实施细则》，明确了专项资金的支持范围包括建设高效畅通的商贸流通体系、构建优质高效的服务业新体系、促进消费扩容升级，具体包括县域商业体系建设、农产品等生活必需品流通保供体系建设、知识产权服务等现代服务业发展以及国家确定的其他促进服务业发展的重点事项。山东省发展和改革委员会、山东省财政厅制定了《省服务业发展引导资金支持新增纳统企业项目建设实施细则》，支持新增规模以上服务业企业在建项目，采取定额补助方式，择优支持。这些地方实施细则的出台，使得《服务业发展资金管理办法》在基层得到更好的贯彻落实。

四、'十四五'时期服务业发展成效与政策协同

'十四五'时期（2021-2025年），我国服务业发展取得了显著成效，这与《服务业发展资金管理办法》等政策的支持密不可分。从规模看，服务业增加值从2020年的574851亿元增长至2025年的808879亿元，年均实际增长5.8%，增速比GDP和第二产业分别高出0.4个和0.9个百分点。服务业增加值占GDP比重从2020年的55.5%提高至2025年的57.7%，连续11年占据国民经济'半壁江山'。2025年，服务业对国民经济增长的贡献率达61.4%，比2020年提高6.3个百分点，经济增长'主动力'作用更加坚定稳固。这些成就的取得，离不开服务业发展资金的有力支持。

从结构优化看，'十四五'时期我国服务业结构更趋优化，现代服务业成为带动产业转型升级的重要力量。信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业等行业增势强劲，2021-2025年，这两个行业增加值年均增速分别为13.1%和10.7%，比GDP年均实际增速分别高出7.7个和5.3个百分点。2025年两者增加值占服务业增加值比重分别达到8.7%和7.9%，比2020年分别提高2.0个和1.9个百分点。金融服务实体经济效能大幅提升，五年来，银行业保险业通过信贷、债券、股权等多种方式，为实体经济累计提供新增资金170万亿元，融资供给稳步提升；科研技术贷款、制造业中长期贷款、基础设施贷款年均分别增长27.2%、21.7%和10.1%，精准有效服务重点领域。现代物流服务支撑更加有力，2025年，全国社会物流总额368万亿元，比2020年增长22.7%；全国社会物流总费用与GDP的比率降至13.9%，比2020年下降0.8个百分点，为历史最低水平，物流效率持续改善。

从新动能培育看，'十四五'时期服务业新动能新优势加快塑造。战略性新兴服务业持续向好，2021-2025年，规模以上战略性新兴服务业营业收入年均增长9.1%。人工智能爆发式发展带动算力需求指数级跃升，软件开发、电路设计等行业快速发展。2025年，规模以上集成电路设计、软件开发企业营业收入比上年增长22.1%和11.2%。高技术服务业茁壮成长，2025年，规模以上高技术服务业企业营业收入比上年增长7.9%。相关领域投资力度不断加大，2021-2025年，高技术服务业固定资产投资年均增长9.0%，显著快于第三产业固定资产投资年均增速。服务业专精特新'小巨人'企业发展亮眼，2025年，服务业专精特新'小巨人'企业营业收入比上年增长12.8%，增速较上年加快4.2个百分点；研发费用增长6.7%，占营业收入比重达15.1%，远超服务业平均水平，企业创新活力旺盛。

表：'十四五'时期服务业发展主要指标变化

从就业吸纳看，'十四五'时期服务业就业'主力军'作用凸显。2025年末，服务业就业人员为35798万人，占全国就业人员的比重为49.4%，比2020年末提高1.7个百分点，就业人员占比稳居三次产业首位。直播电商、在线文娱、共享经济等新服务形态层出不穷，催生了网络主播、外卖骑手、视频创作者等大量新职业，为就业市场提供了更多元化的选择。在贵州铜仁，返乡农民工安永军通过培训成为数据标注员，月收入从3000元增至5000元；当地12家数据标注企业吸纳1200余人稳定就业。知识产权服务业规模扩大，截至2024年底，机构突破10万家，从业人员超110万人，年度营收2940亿元，较'十四五'初增长超30%。这些案例充分说明，服务业发展资金的支持不仅促进了服务业本身的发展，也为就业市场创造了大量机会。

从对外开放看，'十四五'时期服务业对外开放水平不断提高。我国在旅游、运输、医疗、金融、电信等重点服务领域推进更深层次开放，服务贸易规模质量同步提升。2021-2025年，我国服务进出口总额累计达33.5万亿元，比'十三五'时期增长37.6%，年均增长12.1%，其中2025年超8万亿元，创历史新高。服务出口竞争力显著增强，2025年，我国旅行服务出口3940亿元，比上年增长49.5%，连续两年在服务出口各领域中增长最快。网络文学、网络影视剧、网络游戏等文化'新三样'在海外影响力日益扩大，拉动知识密集型服务出口快速增长。2025年，知识密集型服务出口比上年增长10.5%，占服务出口总额比重达50.5%。服务业稳居招商引资重要领域，2025年，服务业实际使用外资5451亿元，占实际使用外资总额72.9%，五年来一直是我国最大外资流入领域。其中，电子商务服务业成为外商来华投资的热点领域，实际使用外资比上年增长75.0%。

《服务业发展资金管理办法》与'十四五'服务业发展政策形成了良好的协同效应。一方面，管理办法为'十四五'服务业发展规划的实施提供了资金保障；另一方面，'十四五'服务业发展规划的指导思想、发展目标、重点任务等，又为服务业发展资金的使用指明了方向。这种政策协同，使得财政资金能够更加精准地支持服务业发展的重点领域和关键环节，提高了政策实施的整体效果。例如，'十四五'规划提出要'推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸'，而管理办法则将'提升商贸流通业竞争力'作为资金支持的重点领域之一，两者高度契合。又如，'十四五'规划强调要'扩大服务业对外开放'，管理办法则支持党中央、国务院部署的有关重要事项，为服务业对外开放提供了资金支持。

五、实施挑战与优化建议

尽管《服务业发展资金管理办法》在修订后更加科学、规范，但在实际实施过程中仍面临一些挑战，需要通过进一步完善政策设计和加强执行力度来加以解决。这些挑战既有政策层面的，也有执行层面的，需要系统分析并采取有针对性的措施。

从政策层面看，资金分配的科学性和精准性仍有提升空间。因素法分配虽然考虑了地区差异，但权重设置是否合理仍需实践检验。目前，因素法分配中'服务业发展及相关工作开展情况'占60%左右的权重，'预算执行与资金管理使用情况'占30%左右的权重，'地区倾斜'占10%左右的权重。这种权重设置是否能够准确反映各地服务业发展的实际需求和潜力，还需要进一步评估。项目法分配虽然精准度高，但竞争性评审机制可能存在主观性，如何确保评审过程的公平公正是一大挑战。此外，因素法和项目法相结合的分配方式在实际操作中可能存在衔接不畅的问题，需要进一步明确两者的适用边界和协调机制。

从执行层面看，地方配套能力和项目管理水平参差不齐，影响政策实施效果。一方面，部分地区特别是欠发达地区，财政配套能力有限，难以充分发挥中央财政资金的杠杆效应。另一方面，部分地区项目管理能力不足，存在项目储备不足、前期工作不扎实、实施方案不完善等问题，影响资金使用效益。例如，青海省在2022年省级服务业发展引导资金项目申报中发现，部分地区存在项目质量不高、前期准备不充分等问题，导致资金下达后难以及时形成实物工作量。此外，绩效管理和监督机制虽然在政策层面已经建立，但在基层执行中仍存在形式化、走过场的问题，难以真正发挥绩效导向和监督约束作用。

从资金使用效果看，部分领域存在重复支持和资金碎片化问题。由于服务业涉及面广，管理部门多，不同部门、不同渠道的资金支持可能存在交叉重叠，导致重复支持和资金碎片化。例如，一个服务业项目可能同时申请服务业发展资金、中小企业发展资金、科技创新资金等多种支持，这不仅造成财政资源的浪费，也增加了企业的申报负担。此外，部分领域存在'撒胡椒面'式的资金分配方式，支持面过广但力度不足，难以形成集聚效应和示范效应。

针对上述挑战，提出以下优化建议：

第一，进一步完善资金分配机制，提高科学性和精准性。建议建立动态调整的因素权重体系，根据各地服务业发展的实际情况和政策目标的变化，定期评估和调整因素权重，确保权重设置更加科学合理。完善项目法分配的评审机制，建立更加透明、规范的评审流程，引入第三方评估和专家评审，减少主观因素影响。明确因素法和项目法相结合的分配方式的适用范围和操作流程，确保两者协调配合，形成合力。

第二，加强地方能力建设，提高项目管理水平。建议加大对欠发达地区的转移支付力度，适当降低地方配套比例，减轻地方财政压力。加强项目库建设，建立常态化、动态化的项目储备机制，确保项目前期工作扎实、实施方案可行。开展项目管理培训，提高地方财政、商务部门的项目管理能力，特别是绩效管理和监督能力。鼓励地方政府结合本地实际，制定服务业发展资金实施细则，细化操作流程和管理要求。

第三，加强资金统筹整合，避免重复支持和碎片化。建议建立跨部门协调机制，加强服务业发展资金与其他相关财政资金的统筹协调，避免重复支持。探索'资金池'模式，将不同渠道的服务业相关资金整合使用，形成资金合力。聚焦重点领域和关键环节，集中资金支持具有示范效应和带动作用的项目，避免'撒胡椒面'式的资金分配。建立项目信息共享平台，实现不同部门、不同渠道资金支持项目的信息互通，避免重复申报。

第四，强化绩效管理和监督，提高资金使用效益。建议完善绩效评价指标体系，建立定量与定性相结合、短期与长期相结合的绩效评价机制。加强绩效评价结果运用，将评价结果与资金分配挂钩，形成正向激励。强化全过程监督，建立事前、事中、事后相结合的监督机制，确保资金安全规范使用。引入第三方评估和社会监督，提高监督的客观性和公信力。加强信息公开，及时公开资金分配方案、支持项目、绩效评价结果等信息，接受社会监督。

第五，加强政策协同，形成支持合力。建议加强《服务业发展资金管理办法》与'十四五'服务业发展规划、区域发展战略、产业政策等的协调配合，形成政策合力。完善部门协同机制，加强财政、商务、发改等部门的沟通协调，避免政策冲突和重复。加强中央与地方的协同，中央层面加强顶层设计和政策指导，地方层面结合实际制定具体实施方案，确保政策落地见效。加强政府与市场的协同，充分发挥财政资金的引导作用，撬动社会资本投入服务业发展，形成多元化投入机制。

表：服务业发展资金管理实施挑战与优化建议

六、结论与展望

《服务业发展资金管理办法》（财建〔2026〕137号）的修订出台，标志着我国服务业发展资金管理进入更加科学、规范的新阶段。这一政策文件通过明确资金支持范围、创新资金分配机制、强化绩效管理和监督等措施，构建了更加健全的资金管理体系，为服务业高质量发展提供了有力的财政保障。从'十四五'时期我国服务业发展的成就来看，服务业增加值从2020年的574851亿元增长至2025年的808879亿元，年均实际增长5.8%，占GDP比重从55.5%提升至57.7%，连续11年占据国民经济'半壁江山'。2025年，服务业对国民经济增长的贡献率达61.4%，比2020年提高6.3个百分点，成为经济增长的'主动力'。这些成就的取得，与服务业发展资金的支持密不可分。

《服务业发展资金管理办法》的核心价值在于其科学性、规范性和导向性。科学性体现在资金分配机制的设计上，因素法、项目法及两者相结合的多元化分配方式，既考虑了地区差异，又突出了项目导向，体现了财政资金分配的科学理念。规范性体现在资金管理的全过程，从资金申请、审核、下达到使用、监督、绩效评价，都建立了明确的规范和流程，确保资金管理有章可循。导向性体现在资金支持的重点领域上，聚焦消费新增长点、商贸流通竞争力、国家重要事项等关键领域，引导服务业高质量发展方向。

展望'十五五'时期，我国服务业发展将迎来新的机遇和挑战。从机遇看，随着我国经济转型升级和人民生活水平提高，服务业发展空间广阔。国务院已印发《关于推进服务业扩能提质的意见》，明确到2030年服务业总规模迈上100万亿元台阶。数字经济、绿色经济、平台经济等新兴服务业态将蓬勃发展，为服务业发展注入新动能。从挑战看，我国服务业仍存在'大而不强'的问题，高端服务供给不足、品牌国际影响力偏弱、部分领域标准化程度不高等瓶颈制约着高质量发展。2025年，我国服务业占GDP比重达57.7%，而同期全球服务业平均占比超66%，发达国家普遍达到70%左右的水平，我国服务业占比仍有12个百分点的差距。尤其在高端生产性服务业领域，我国生产性服务业占GDP的比重不足发达国家的一半，研发设计、供应链管理、商务咨询等高端环节供给缺口十分明显。

在这一背景下，《服务业发展资金管理办法》的实施将更加重要。未来，服务业发展资金管理应重点关注以下几个方面：一是进一步优化资金分配机制，提高科学性和精准性，确保资金向重点领域和关键环节倾斜；二是加强绩效管理和监督，提高资金使用效益，确保财政资金花在刀刃上；三是加强政策协同，形成支持合力，避免重复支持和资金碎片化；四是强化创新驱动，支持服务业新业态新模式发展，培育服务业发展新动能；五是扩大对外开放，支持服务业'走出去'，提升我国服务业国际竞争力。

总之，《服务业发展资金管理办法》的修订出台，为'十五五'时期服务业高质量发展提供了重要的制度保障和资金支持。随着这一政策的深入实施，必将推动我国服务业发展再上新台阶，为构建新发展格局、实现经济高质量发展作出更大贡献。未来，我们需要不断完善政策设计，加强执行力度，确保服务业发展资金真正发挥效益，推动服务业发展质量变革、效率变革、动力变革，为建设现代化经济体系提供有力支撑。

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