一、规划背景与意义

我国城市发展已进入存量提质增效的关键阶段，城市更新成为推动城市高质量发展的核心引擎。2026年5月22日，国务院正式印发《城市更新'十五五'规划》（国发〔2026〕12号），这是我国首部国家级城市更新专项规划，标志着城市更新工作从局部试点迈向全国统筹推进的新阶段。规划出台的背景源于我国城镇化率已达到67.74%，城镇常住人口超过9.5亿人，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段，城市更新成为破解城市发展不平衡不充分问题的重要抓手。

'十四五'时期（2021-2025年），我国城市更新工作取得了显著成效，为'十五五'规划的制定奠定了坚实基础。根据住房和城乡建设部统计数据，'十四五'期间全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及居民群众约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个。在基础设施升级方面，改造地下管网84万公里，新增停车位340万个。在城中村改造方面，共实施项目2387个，建设筹集安置住房230多万套。这些成就为'十五五'时期城市更新工作的深入推进提供了宝贵经验和坚实基础。

《城市更新'十五五'规划》的出台具有重大历史意义和现实意义。从历史维度看，这是我国首个国家级城市更新专项规划，将城市更新提高到国家战略高度，为未来五年全国城市更新工作提供了顶层设计和行动纲领。从现实维度看，规划直面城市发展中的痛点难点问题，通过系统部署城市更新重点任务和政策举措，有助于解决城市基础设施老化、公共服务不足、安全韧性不强、文化特色缺失等问题，提升城市品质和居民生活幸福感。从长远维度看，规划立足新发展阶段，完整准确全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市提供了路径指引。

表：'十四五'期间城市更新主要成就数据

二、规划总体要求与核心目标

《城市更新'十五五'规划》明确了未来五年城市更新工作的指导思想、基本原则和双阶段目标体系，为城市更新工作提供了根本遵循和行动指南。规划坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持以人民为中心，坚持系统观念，坚持规划引领，坚持统筹发展和安全，坚持保护第一、应保尽保、以用促保，因地制宜、分类指导，尽力而为、量力而行，旨在建立可持续的城市更新体制机制和政策法规，高质量推进城市更新，为建设现代化人民城市提供坚实基础。

规划确立了五大基本原则，为城市更新工作提供了方法论指导。一是坚持以人民为中心，把增进民生福祉作为出发点和落脚点，着力解决群众急难愁盼问题，让城市更新成果更多更公平惠及全体人民。二是坚持系统观念，统筹城市规划、建设、管理，统筹生产、生活、生态空间，统筹存量和增量，实现城市整体功能提升和可持续发展。三是坚持规划引领，强化规划刚性约束，科学编制城市更新规划，确保城市更新工作有序推进。四是坚持统筹发展和安全，把安全发展贯穿城市更新全过程，增强城市安全韧性，防范化解各类风险。五是坚持保护第一、应保尽保、以用促保，加强历史文化遗产保护传承，延续城市历史文脉，塑造城市特色风貌。

规划设定了双阶段目标体系，明确了2030年和2035年两个时间节点的发展目标。到2030年（'十五五'期末），城市更新行动要取得重要进展，具体表现为：城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，使城市成为人民群众高品质生活的空间。到2035年远景目标，城市更新体制机制将更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

规划明确了'十五五'时期的10项主要指标，这些指标聚焦增进人民福祉，从人民群众最关心的居住品质、公共服务、人居环境、基础设施等方面设置，具有可感知、可量化、可评价的特点，旨在解决群众身边的急难愁盼问题，创造更安全的居住条件、更高效的公共服务、更宜人的城市环境。据机构测算，'十五五'期间城市更新市场总容量预计达到15万亿元至20万亿元，将为经济社会发展提供强大动力。

表：《城市更新'十五五'规划》10项主要指标

三、六大重点任务分析

《城市更新'十五五'规划》围绕创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标，部署了六大重点任务，构成了未来五年城市更新工作的主体框架。这六大重点任务相互关联、相互支撑，共同推动城市高质量发展，为人民群众创造更加美好的城市生活。

表：六大重点任务核心内容与实施路径

（一）培育壮大城市发展新动能

培育壮大城市发展新动能是《城市更新'十五五'规划》的首要任务，聚焦于推动城市经济转型升级和创新发展，通过培育新产业、新业态、新模式，增强城市经济活力和竞争力。规划提出，要推动城市特色化发展，落实区域重大战略，因地制宜实施城市更新，优化现代化城市体系。推进超大特大城市治理现代化，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。坚持城乡融合发展，推进宜居县城建设，开展县城体检，因地制宜发展小城镇，加强边境小城镇建设，推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖。

精心培育创新生态是增强城市发展新动能的关键举措。规划提出，要推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力，提升城市产业创新活力。发展智能建造，培育现代化建筑产业链。推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。培育国际消费中心城市。

激活城市存量资源潜力是培育新动能的重要途径。规划明确，要全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。优化保障性住房供给，强化城镇低收入住房困难家庭住房保障，更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求，逐步解决新市民、青年等群体的阶段性住房困难。因城施策增加改善性住房供给，规范发展住房租赁市场。促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新。深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，着力满足缴存人不同阶段的多样化住房需求，支持灵活就业人员参加住房公积金制度。加强和规范存量城市基础设施资产管理。

提升城市对外开放合作水平是增强城市发展新动能的外部支撑。规划提出，要提升城市对外开放合作水平，支持有条件的城市承担重大外事外交活动，吸引有影响力的国际组织落户。建设一批国际门户枢纽城市和区域性开放节点城市。发挥世界城市日、全球可持续发展城市奖（上海奖）等作用，加强在联合国人居署等多边合作框架下的城市更新国际交流合作。推进高质量共建'一带一路'，支持建筑企业按市场化原则参与国际合作，提升中国建造品牌国际影响力。

（二）营造高品质城市生活空间

营造高品质城市生活空间是《城市更新'十五五'规划》的核心任务，以提升居民生活品质为核心，致力于打造宜居、便利、舒适的城市环境。规划提出，要推进'好房子'建设，实施房屋品质提升工程，兼顾增量建设与存量更新，全链条提升住房标准、设计、材料、建造、运维水平，建设改造安全舒适绿色智慧的'好房子'。鼓励居民开展既有住房装修和局部升级改造，推广装配式装修和适老化、无障碍改造，应用性能优异的新型建材。在新建、改造住宅项目中开展数字家庭建设，丰富数字家庭应用场景。

持续推动城镇老旧小区改造是改善居住条件的重要举措。规划明确，要重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造。支持具备条件的楼栋加装电梯。结合改造同步完善长效管理机制，提高管理维护水平。加快建设完整社区，完善社区基本公共服务设施，逐步补齐便民商业服务设施短板。完善城市社区嵌入式服务设施，推动一刻钟便民生活圈建设扩围升级。加强社区配套基础设施建设改造，优化提升公共活动场地、公共绿地和慢行系统，因地制宜增设健身休闲运动场所，推进社区服务智能化。

推进老旧街区厂区改造提升是激活城市空间的重要途径。规划提出，要改造提升老旧商业街区、生活街区，完善功能布局，补齐基础设施和公共服务短板，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富文商旅体展等融合业态，创新沉浸式体验等多元消费场景。实施老旧交通枢纽与周边街区一体化更新改造。推动老旧厂区功能转换，完善厂区及周边配套设施，优化景观环境，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。鼓励以市场化方式推动老旧厂区改造提升。

提升城市公共服务品质是增强居民获得感的关键。规划明确，要充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板。推动养老机构提质增效，支持有条件的医疗卫生机构开展医养结合服务。建设改造托育服务设施，发展普惠托育和托幼一体化服务。完善全民阅读设施等公共文化服务设施，建设新型公共文化空间。建设改造'小而美'的全民健身场地设施，推动乒乓球等群众喜爱的运动项目进社区、进公园，举办群众身边的赛事活动。整治提升背街小巷环境，开展小微公共空间改造，加快公共场所适老化、无障碍环境建设改造，建设儿童友好空间。

完善城市综合交通体系是提升城市运行效率的基础支撑。规划提出，要优化城市快速路立交和出入口设置，改造瓶颈路段和节点，完善次支路网，实施道路微循环改造工程。严格规范城市轨道交通规划建设，推动轨道交通场站及周边一体化改造。优化城市货运网络规划设计，健全分级配送设施体系。实施老城区停车补短板行动，鼓励建设集约化停车设施，推进停车设施建设改造，按规定配建充电设施。持续开展人员密集区域停车综合治理行动。

（三）推动城市发展绿色低碳转型

推动城市发展绿色低碳转型是《城市更新'十五五'规划》的重要任务，旨在实现城市可持续发展，促进人与自然和谐共生。规划提出，要修复城市生态系统，建设连续完整的城市生态基础设施体系。加快修复受损山体、采煤沉陷区和特大矿坑。加强建设用地土壤污染风险管控和修复，有序推进污染地块环境修复与开发建设衔接。持续深化工业园区水污染整治，强化入河排污口排查整治，建设排污口分级分类监管体系。巩固城市黑臭水体治理成效。保护修复城市湿地，因地制宜推进渠化河道改造，建设幸福河湖、美丽河湖。统筹推进城市噪声等污染治理。结合地方实际，因地制宜、量力而行，完善城市绿地系统，推动公园绿地开放共享，加强古树名木保护。

加快城市建设绿色转型是实现低碳发展的关键举措。规划明确，要推动高耗能公共建筑改造升级，鼓励采用合同能源管理等市场化节约能源服务。大力发展绿色建筑，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展。建立建筑能效等级制度，优化建筑用能结构。推广绿色设计，持续推进绿色建材评价认证和推广应用，稳步发展装配式建筑。推广绿色施工，鼓励使用新能源车辆和机械，加强建筑材料循环利用，促进建筑垃圾减量化，严格管控施工扬尘和噪声。

践行绿色低碳生活方式是推动城市绿色转型的社会基础。规划提出，要推进城市节水，建设海绵城市。深化气候适应型城市建设。加快城市污水收集处理设施补短板，推动建立厂网河（湖）一体化运维机制。倡导绿色低碳出行，优化公交线网和站点布局，建设公交停车场等设施，建设改造人行道、非机动车道，构建城市绿色慢行交通系统。

（四）增强城市安全韧性

增强城市安全韧性是《城市更新'十五五'规划》的关键任务，聚焦于提高城市抵御风险和应对突发事件的能力，保障城市安全运行。规划提出，要有序推进危旧房改造，对C、D级危险住房建档立卡，加快拆除D级危房，支持自主更新、原拆原建。稳步推进城中村更新改造，采取拆除新建、整治提升等多种方式，严格落实'一项目两方案'。加强城市基础设施建设改造，开展城市地下管网体检，实施燃气、供水、排水、污水、热力等老旧管网更新改造。

推进平急两用公共基础设施建设是提升城市应急能力的重要举措。规划明确，要完善医疗应急服务体系和应急物流体系。建设改造应急避难场所，推动平急两用公共基础设施及多种应急资源共建共用，完善应急避难功能，构建多层次应急避难场所体系。加强公共消防设施建设。提升街道、社区应急救援基础设施保障水平。

提升风险防控和应急保障能力是增强城市安全韧性的核心内容。规划提出，要对超设计使用年限的D、E级桥梁隧道进行更新改造。推动'人工智能+安全'提升工程。通过这些措施，全面提升城市基础设施的安全性和可靠性，增强城市抵御各类风险的能力，保障城市安全运行和居民生命财产安全。

（五）促进城市文化繁荣发展

促进城市文化繁荣发展是《城市更新'十五五'规划》的特色任务，旨在保护和传承城市历史文化，提升城市文化软实力。规划提出，要推进资源调查，加强与全国文物普查衔接，开展老城区、老街区专项调查，形成历史文化名城、街区和历史地段、历史建筑潜在对象名单，开展预保护。按规定认定公布国家历史文化名城，推进省级和市县级保护对象认定公布，规范设立标志牌，开展数字化信息采集和测绘建档。

加强整体保护是传承城市历史文脉的关键举措。规划明确，要建立健全'先调查后建设'的保护前置机制，整体保护历史文化名城、街区，修缮不可移动文物和历史建筑。坚决防止大拆大建、拆真建假，推动活化利用，避免过度商业化、同质化。塑造城市特色风貌，完善城市风貌管理制度。落实'适用、经济、绿色、美观'建筑方针，严格限制超高层建筑。

通过这些措施，规划旨在保护和传承城市历史文化遗产，延续城市历史文脉，塑造城市特色风貌，增强城市文化魅力和影响力，促进城市文化繁荣发展，为人民群众提供更加丰富的精神文化产品和服务。

（六）提升城市治理能力水平

提升城市治理能力水平是《城市更新'十五五'规划'的保障任务，致力于提高城市治理现代化水平，实现城市高效、精细、智慧治理。规划提出，要完善城市治理工作体系，建立健全城市管理统筹协调机制，发挥好'一委一办一平台'作用，加强对城市治理工作的指挥调度、组织协调、监督评价，依托数智化手段提升城市运行和治理效能。推动城市治理重心和配套资源下沉，探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式。完善居民、企业、群团组织、社会组织参与城市治理制度机制，发挥志愿服务作用，拓宽新就业群体参与渠道。同时，发挥党建引领基层治理协调机制作用，加强跨部门工作统筹和协同联动。

推动城市治理智慧化精细化是提升治理效能的重要途径。规划明确，要坚持和发展新时代'枫桥经验'，深入开展城市管理进社区工作，运用'吹哨报到''接诉即办'等工作机制，及时解决群众急难愁盼问题。推进城市信息模型（CIM）基础平台建设，推动房屋建筑和市政设施赋码管理，探索区块链技术在住房交易等领域的应用，推动城市运行'一网统管'。推动住宅小区建设骑手友好社区。

通过这些措施，规划旨在完善城市治理体系，创新城市治理方式，提高城市治理效能，推动城市治理体系和治理能力现代化，为城市高质量发展提供有力保障。

四、投融资机制与资金支持政策

城市更新投融资机制和资金支持政策是《城市更新'十五五'规划》实施的重要保障，已形成多元化、多层次的体系。规划提出构建可持续的城市建设运营投融资体系，建立'财政+金融+社会资本'的三维资金体系，为城市更新提供全方位资金支持。这一体系包括中央财政资金支持、超长期特别国债与中央预算内投资、地方政府专项债券、政策性银行与商业银行信贷、银团贷款与多元化金融产品、基础设施REITs与资产证券化等六大资金渠道，以及社会资本参与的多种创新模式。

中央财政资金是城市更新的重要支持力量。自2024年起，中央财政通过竞争性遴选累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市开展城市更新先行先试。2026年，拟新增支持晋城、鞍山、长春、无锡、宁波、马鞍山、泉州、烟台、洛阳、荆州、深圳、桂林、贵阳、昆明、银川等15个城市。中央财政按区域给予定额补助：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付，重点支持样板片区建设和机制建设两个方向，包括城市基础设施品质提升、完整社区建设与小区配套设施改造、历史文化街区及老旧片区更新改造及活化利用，以及利用存量土地和闲置房屋市政设施补齐民生领域公共服务设施短板等。

超长期特别国债与中央预算内投资成为无收益/低收益公益类项目的核心资金来源。2026年，超长期特别国债安排1600亿元，比上一年增加250亿元，重点支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造。中央预算内投资2025年专门设立城市更新专项，2026年安排资金规模为970亿元，重点用于城镇老旧小区改造等，预计惠及约800万户居民。值得注意的是，2026年超长期国债已取消1亿元投资门槛，生态类项目投资额≥3000万即可申报，大幅降低了小型公益类项目的申报门槛。

地方政府专项债券是多元投融资体系中最重要的撬动工具。2026年专项债券将城市更新作为首要支持方向，预计资金占比达25%至30%。省级专项债券用作资本金的比例上限提高至30%，以提升资金效率。江苏省作为首批专项债券项目'自审自发'试点省份，2025年、2026年共安排用于城市更新领域项目建设的专项债券超过200亿元。2025年全年，各地城市更新相关专项债券发行超3500亿元；2026年一季度，专项债发行接近1200亿元，已达去年全年的三分之一，同比增长7%。

政策性银行与商业银行信贷为城市更新提供了最重要、最稳定的长期资金。2025年，国家开发银行向城市更新领域发放贷款7863亿元，重点支持了老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，以及城市基础设施建设改造。国开行还设立了城市更新专项贷款，在江西景德镇、湖北黄冈等地推广采用综合开发模式支持片区更新改造，在北京等地研究支持'自主更新、原拆原建'模式落地。商业银行层面也积极响应，建设银行在厦门全程参与房票系统建设，累计促成房产交易近2.3万套，带动购房金额超550亿元。工商银行北京分行已落地多个代表性项目，其中包括为隆福寺商业片区完成57亿元银团贷款审批。

银团贷款与多元化金融产品是大额项目的标配。面对单体大额项目，单一银行难以独立承担。银团贷款模式通过多家金融机构联合组建，实现风险分散和资金保障。2026年5月，中原电气谷智能电力装备产业城市更新项目35亿元银团贷款成功签约并完成首笔投放。该笔银团贷款由国家开发银行牵头组建，中国银行、建设银行、农业银行、中原银行共同参与，各参团行严格按照银团约定比例同步完成首笔贷款资金投放，是政策性金融与商业性金融协同发力的生动实践。

基础设施REITs与资产证券化为社会资本提供了退出通道。城市更新项目投资规模大、回报周期长，单纯靠借款'滚雪球'不可持续。REITs的突破性意义在于它在退出阶段为成熟资产提供资金回笼渠道，打通了'投资-改造-运营-退出'的全链条。2025年，国家发改委已新增城市更新设施进入REITs基础资产范围，包括老旧街区、老旧厂区更新改造项目，以及涵盖多种资产类型的城市更新综合设施项目。自2025年年底城市更新纳入公募REITs底层资产范围以来，已有相关项目进入申报审核阶段。截至2023年底，全市场已发行基础设施REITs规模超过1000亿元，其中涉及城市更新存量资产盘活的项目占比逐步提升。

社会资本参与城市更新的创新模式主要包括认购基金份额、'投资人+EPC+O'一体化模式、特许经营权出让以及第三方企业参与改造运营等路径。多数城市对民企直接参与项目操盘持审慎态度，但更倾向于引导民企通过认购城市更新基金份额的方式参与。这种模式符合当前政策对社会资本参与城市更新的引导方向，既为民企提供了参与通道，也在一定程度上隔离了因个别主体风险暴露而影响项目推进的可能性。

表：城市更新六大资金渠道及具体内容

五、实施挑战与解决思路

《城市更新'十五五'规划》实施面临多方面挑战，需要系统性解决方案。规划实施过程中，主要存在国际国内双重复杂局面下的'研判难'、中央与地方政府高期待下的'平衡难'、管理与评价体系不健全下的'协同难'、跨层级跨领域协调下的'统筹难'、门槛低与规划咨询人员素质不足下的'能力难'等五大核心挑战。这些挑战既有外部环境变化带来的不确定性，也有体制机制不完善造成的障碍，还有能力不足导致的执行困难，需要从机制、协同、能力三个维度发力，通过系统性解决方案，提高规划实施的科学性、前瞻性和可操作性。

国际国内双重复杂局面下的'研判难'是规划实施面临的首要挑战。国际上，地缘政治冲突、逆全球化思潮抬头，全球产业链供应链加速重构，贸易战、科技战等问题尖锐，外部不确定性增加；国内经济从'投资驱动'向'消费驱动'转型，消费对经济增长贡献率有待提升，消费结构升级和新消费场景培育处于探索阶段，同时政府职能转变，民生领域规划权重大幅提升，对社会需求调研和资源统筹精细度要求更高。针对这一挑战，需要构建'动态研判+多元论证'体系，规划咨询团队建立'双维度监测机制'，国际端跟踪全球产业链和地缘政治变化，国内端实时分析经济、消费、民生等数据，运用大数据工具预判趋势；引入跨领域智库参与论证，邀请多领域专家共同研判；编制区域规划时，联合高校、行业协会开展'民生需求问卷调研'，覆盖足够规模样本群众。

中央与地方政府高期待下的'平衡难'是规划实施的第二个挑战。'十五五'规划被地方政府赋予更高战略定位，要求'站位高''指引性强''落地性实'，这种'三位一体'要求使规划咨询人员陷入两难，侧重前瞻性易脱离地方实际，聚焦落地性又难以匹配国家战略。解决这一挑战需要打造'前瞻+落地'双导向框架，采用'情景规划法'提升前瞻性，针对不同发展场景制定备选方案，增强规划弹性；建立'规划—项目—资金'清单制度，将宏观任务拆解为具体项目，明确责任部门、投资金额与时间节点。例如某省份编制科技规划时，既对接国家战略，又列出具体项目并配套资金保障。

管理与评价体系不健全下的'协同难'是规划实施的第三个挑战。规划编制存在'机制断层'，缺乏统一编制管理标准，不同地区、部门对规划流程和内容要求差异大，领导对规划认识不一，规划咨询团队需反复调整思路框架；规划评价体系模糊，评审机制不完善，成果验收依赖行政认可，缺乏科学考核机制，'落地率''群众满意度'等核心指标未纳入刚性考核；政府与咨询单位存在'信息壁垒'，导致规划与需求脱节。针对这一挑战，需要健全'标准+沟通'双保障机制，推动地方政府出台'十五五'规划编制标准，明确流程规范、内容深度与数据提供时限；建立'常态化沟通机制'，政府指定专人对接咨询团队，定期召开进度会和开展基层调研；将'规划落地率''群众满意度'纳入政府考核。

跨层级跨领域协调下的'统筹难'是规划实施的第四个挑战。'十五五'规划综合性强，需覆盖政府上下级和同级所有部门。上下级之间要实现国家战略层层衔接，避免'上热下冷'；同级部门之间各有诉求，多方利益协调难度大，如某省会城市编制交通规划时，住建和交通部门计划存在用地冲突，协调耗时久，影响规划进度。解决这一挑战需要建立'统筹+考核'双驱动协调机制，成立'规划编制统筹工作组'，由政府主要领导牵头，涵盖上下级和同级各部门，明确'协调节点'与'责任清单'；上下级实行'省级审核市县规划'刚性制度，同级部门推行'规划前置会商'；将'部门协同效率'纳入绩效考核，对推诿扯皮单位予以通报。

门槛低与规划咨询人员素质不足下的'能力难'是规划实施的第五个挑战。多种类型单位可承接'十五五'规划项目，部分企业能力不足，通过不正当方式获取项目，拉低行业整体水平；合格规划咨询人员需具备多种能力，但当前多数从业者存在'能力短板'，导致规划内容同质化严重，难以应对复杂需求。针对这一挑战，需要推动'行业规范+人才培育'双提升，加快行业规范化建设，建立'十五五'规划咨询人员'执业资格制度'，明确准入门槛，淘汰不合格机构；采用专家盲评模式，加强对投标机构能力审查；咨询单位与高校合作开设特训营，培训相关能力，鼓励从业者深入基层积累经验；行业协会组织'优秀规划案例评选'，推广创新方法。

表：规划实施主要挑战及解决思路

六、结论与展望

《城市更新'十五五'规划》是我国首部国家级城市更新专项规划，标志着我国城市发展全面迈入存量提质、精细更新、长效运营的新阶段。规划坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持以人民为中心，坚持系统观念，坚持规划引领，坚持统筹发展和安全，坚持保护第一、应保尽保、以用促保，为2026-2030年全国城市更新工作提供了顶层设计和行动纲领。

规划围绕创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标，部署了六大重点任务，提出了10项主要指标和14项重大工程，构建了'财政+金融+社会资本'的三维资金体系，为城市更新工作提供了全方位指导。规划的实施将有力推动城市开发建设方式转型，增强城市安全韧性，提高服务效能，改善人居环境，加快新旧动能转换，有效保护文化遗产，彰显风貌特色，提升治理水平，使城市成为人民群众高品质生活的空间。

从'十四五'到'十五五'，我国城市更新工作从局部试点迈向全国统筹推进，从单一改造转向综合更新，从政府主导向多元参与转变，从注重硬件建设向注重功能提升和长效管理转变。这一转变过程既面临国际国内复杂环境带来的不确定性，也面临体制机制不完善和能力不足等挑战，需要通过系统性解决方案，提高规划实施的科学性、前瞻性和可操作性。

展望未来，随着《城市更新'十五五'规划》的深入实施，我国城市更新工作将取得更加显著的成效。到2030年，城市更新行动将取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高。到2035年，城市更新体制机制将更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

各地在城市更新实践中已探索出一批可复制可推广的经验做法，如北京昆泰大厦改造项目、上海徐汇滨江项目、武汉灵山生态文化旅游区、成都少城片区及宽窄巷子项目、广州越秀区'老城新八景'项目、深圳玉龙填埋场项目、重庆北仓里项目等，这些案例为全国城市更新工作提供了宝贵经验。未来，需要进一步总结推广这些成功经验，结合各地实际情况，因地制宜推进城市更新工作，为建设现代化人民城市作出更大贡献。

参考文献

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[8]住房城乡建设部.城市更新'十五五'规划解读.(2026-06-08).