摘要：本研究系统分析了'十五五'期间积极稳妥推进碳达峰的策略与政策建议。基于2025年国家统计局最新数据，'十四五'时期我国碳排放强度累计下降14.3%，能源消费结构持续优化，煤炭消费比重从56.8%降至51.4%，清洁能源消费比重提升至30.4%，为'十五五'碳达峰工作奠定了坚实基础。研究深入解读了'十五五'规划纲要中碳达峰相关内容，分析了单位GDP二氧化碳排放降低17%目标的实施路径，并借鉴欧盟、美国、日本等发达国家碳达峰经验，从能源结构优化、产业绿色转型、技术创新与市场机制完善三个方面提出了具体政策建议。研究表明，'十五五'时期是我国实现碳达峰目标的关键窗口期，需要统筹发展与减排、保供与转型的关系，通过完善碳市场机制、深化绿色金融改革创新、加强绿色低碳技术创新等举措，积极稳妥推进碳达峰工作，为2030年前实现碳达峰目标提供有力支撑。

一、引言

2026年作为'十五五'规划开局之年，是我国全面建设社会主义现代化国家新征程中的关键一年，也是积极稳妥推进碳达峰工作的重要历史节点。2020年9月，中国在第七十五届联合国大会上庄严承诺二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，这一承诺体现了中国作为负责任大国的历史担当。经过'十四五'时期的努力，我国碳达峰工作取得了显著成效，为'十五五'时期实现碳达峰目标奠定了坚实基础。

从全球气候治理背景看，《巴黎协定》确立了将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2℃以内，并努力限制在1.5℃以内的长期目标。作为世界上最大的发展中国家，中国的碳达峰行动不仅关系到自身可持续发展，也对全球气候治理具有重要影响。根据国际能源署数据，2025年全球能源需求为655艾焦（合156亿吨标准煤），同比增加1.3%，增量约8艾焦，而中国能源消费总量达到61.7亿吨标准煤，比上年增长3.5%，在全球能源格局中占据重要地位。

从国内发展需求看，'十四五'时期我国经济社会发展取得了历史性成就。根据2025年国家统计局最新数据，我国GDP连续突破110万亿元、120万亿元、130万亿元大关，2025年预计接近140万亿元，五年经济增量超过35万亿元，相当于再造一个长三角经济体。在经济快速发展的同时，我国能源绿色低碳转型也取得了显著进展，2025年全国万元国内生产总值二氧化碳排放比上年下降5.0%，非化石能源发电量占总发电量的比重接近40%，这些成就为'十五五'时期碳达峰工作提供了坚实基础。

从政策演进历程看，我国碳达峰工作经历了从理念到行动、从顶层设计到具体落实的发展过程。2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，明确了碳达峰工作的总体要求、主要目标和重点任务。2021-2025年，我国构建了符合国情、相对完备的降碳政策和行动体系，重点行业领域绿色低碳转型步伐加快，绿色低碳技术、产品、装备、材料、燃料等供给能力显著提升，建成全球覆盖温室气体排放规模最大的碳定价机制，形成全球规模最大的可再生能源电力系统。2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》正式发布，将'积极稳妥推进和实现碳达峰'作为独立章节，明确了'十五五'时期碳达峰工作的总体要求和重点任务。

本研究旨在系统分析'十四五'时期碳达峰工作成效，深入解读'十五五'规划纲要中碳达峰相关内容，借鉴国际碳达峰经验，提出'十五五'期间积极稳妥推进碳达峰的策略与政策建议，为政策制定者、学术研究者及能源环境领域专业人士提供参考。研究将基于国家统计局最新数据和政策文件，采用定量分析与定性分析相结合的方法，确保研究结论的科学性和实用性。

二、'十四五'时期碳达峰工作成效与基础

（一）碳排放强度变化分析

'十四五'时期（2021-2025年），我国碳排放强度呈现持续下降趋势，为'十五五'时期碳达峰工作奠定了坚实基础。根据2025年国家统计局最新数据，2025年全国万元国内生产总值二氧化碳排放比上年下降5.0%，这一降幅较'十四五'前期有明显提升，反映出我国碳达峰工作正在加速推进。

从年度变化趋势看，'十四五'时期我国碳排放强度下降呈现出前低后高的特点。2021年，全国单位GDP二氧化碳排放比2020年降低3.8%，比2005年累计下降50.8%；2022年，单位GDP二氧化碳排放比2005年下降超过51%；2023年，全国万元GDP二氧化碳排放比上年基本持平，降幅收窄；2024年，全国万元GDP二氧化碳排放比上年下降3.4%，'十四五'前4年累计降低9.3%；2025年，全国万元GDP二氧化碳排放比上年下降5.0%，降幅明显扩大。这一变化趋势表明，随着'十四五'节能减排政策的深入实施，我国碳排放强度下降速度正在加快。

从国际比较视角看，我国碳排放强度降幅处于全球领先水平。根据国际能源署（IEA）数据，2025年全球煤炭需求仅增长0.4%，而中国煤炭消费量与2024年水平非常接近，仅小幅增长0.1%，这主要得益于太阳能光伏和风电的快速增长、水电发电量的增加以及核电的增长。中国煤电发电量下降了约1.5%，这是自20世纪70年代以来第二次出现下降。这些数据充分表明，我国在'十四五'期间积极推进能源结构调整和绿色低碳转型取得了显著成效。

从行业贡献看，工业领域是碳排放强度下降的主要贡献者。根据公开数据显示，'十四五'时期，钢铁、电解铝、水泥、炼油、乙烯、合成氨等重点高耗能行业中，能效达到标杆水平的产能普遍提升，平均增幅约6个百分点。工业领域每年形成节能能力6000万吨标准煤，重点企业能效对标达标，有效降低了工业碳排放强度。同时，建筑领域能效提升步伐持续加快，2024年新建建筑中绿色建筑的占比已突破90%，城镇既有建筑中节能建筑占比超过64%，还完成了超3亿平方米城镇既有建筑的节能改造工作，公共机构单位建筑面积的能耗较此前下降约3%。

从区域进展看，各地区碳排放强度下降呈现差异化特征。以重庆市为例，'十三五'期间单位GDP二氧化碳排放量累计下降23%，能源消费总量和强度'双控'成绩突出，能源消费总量为8875万吨标准煤，单位GDP能耗累计下降19.4%。能源消费结构加快优化，煤炭消费占比下降为44.3%，较全国平均水平低12.5个百分点；可再生能源在电力消费中占比达到51.4%。这些区域案例表明，通过因地制宜的碳达峰策略，可以有效降低区域碳排放强度。

（二）能源消费结构优化进展

'十四五'时期，我国能源消费结构优化取得了显著进展，为'十五五'时期碳达峰工作提供了有力支撑。根据2025年国家统计局最新数据，2025年我国能源消费总量达到61.7亿吨标准煤，比上年增长3.5%，其中煤炭消费量占能源消费总量比重为51.4%，比上年下降1.8个百分点；天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量比重为30.4%，上升1.8个百分点。

从能源生产结构看，清洁能源生产占比持续提升。2025年，全年一次能源生产总量51.3亿吨标准煤，比上年增长3.6%。全国发电装机容量389134万千瓦，比上年末增长16.1%，其中火电装机容量153904万千瓦，增长6.3%；水电装机容量44802万千瓦，增长2.9%；核电装机容量6248万千瓦，增长2.7%；风电装机容量64001万千瓦，增长22.9%；太阳能发电装机容量120173万千瓦，增长35.4%。清洁能源发电量达到42481亿千瓦时，比上年增长14.4%，占全国发电量的比重接近40%。

从能源消费结构变化看，'十四五'时期呈现出明显的低碳化趋势。根据国家发展改革委数据显示，'十四五'时期我国非化石能源消费比重由2020年的15.9%增至2024年的19.8%，煤炭消费比重从2020年的56.8%降至2024年的53.2%。国家能源局局长王宏志表示，'十四五'非化石能源消费比重目标是20%，2024年已经达到19.8%，2025年预计可以超额完成这一目标。从生产端看，2024年非化石能源生产占比提升至19.3%，较2020年的15.9%提高3.4个百分点。

从可再生能源发展看，'十四五'时期我国构建了全球最大、发展最快的可再生能源体系。可再生能源发电装机占比由40%提升至60%左右，风电、光伏每年新增装机先后突破1亿、2亿、3亿千瓦关口，实现台阶式跃升发展。截至2025年7月底，我国可再生能源装机规模已经达到21.7亿千瓦，稳居全球首位，其中风电装机5.7亿千瓦、光伏装机超过11亿千瓦，较'十三五'末实现翻倍增长。目前，我国非化石能源装机占比已历史性突破60%，新能源发电装机规模也于2024年首次超过煤电。

从新能源汽车发展看，'十四五'时期我国新能源汽车产业实现了跨越式发展。2025年，我国新能源汽车产量达到1652.4万辆，比上年增长25.1%；年末新能源汽车保有量4397万辆，比上年末增加1257万辆。新能源汽车产业的快速发展，有效降低了交通领域的碳排放强度，为能源消费结构优化作出了重要贡献。

从能效提升看，'十四五'时期我国成为全球能耗强度降低最快的国家之一。2024年，我国能耗强度同比降低3.8%，'十四五'前4年累计降低11.6%。全国重点耗能工业企业单位产品综合能耗下降明显，2024年，电石、合成氨、电解铝行业单位产品综合能耗分别比2020年降低8.3%、1.1%、2.8%，每千瓦时火力发电标准煤耗累计降低1.1%。钢铁、水泥熟料等单位产品综合能耗总体上达到世界先进水平。

（三）政策实施成效评估

'十四五'时期，我国通过《'十四五'节能减排综合工作方案》《2024-2025年节能降碳行动方案》等政策文件的实施，碳达峰工作取得了显著成效。根据国家发展改革委数据显示，'十四五'前三年，全国能耗强度累计降低约7.3%，在保障高质量发展用能需求的同时，节约化石能源消耗约3.4亿吨标准煤、少排放二氧化碳约9亿吨。2024年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。

《'十四五'节能减排综合工作方案》提出了到2025年全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消费总量得到合理控制，化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总量比2020年分别下降8%、8%、10%以上、10%以上的主要目标。方案部署了重点行业绿色升级工程、园区节能环保提升工程、城镇绿色节能改造工程、交通物流节能减排工程、农业农村节能减排工程、公共机构能效提升工程、重点区域污染物减排工程等七大重点工程，这些工程的实施为'十四五'时期碳达峰工作提供了有力支撑。

在重点行业绿色升级工程方面，以钢铁、有色金属、建材、石化化工等行业为重点，推进节能改造和污染物深度治理。到2025年，完成5.3亿吨钢铁产能超低排放改造，大气污染防治重点区域燃煤锅炉全面实现超低排放。'十四五'时期，规模以上工业单位增加值能耗下降13.5%，万元工业增加值用水量下降16%。通过实施节能降碳行动，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等重点行业产能和数据中心达到能效标杆水平的比例超过30%。

在园区节能环保提升工程方面，引导工业企业向园区集聚，推动工业园区能源系统整体优化和污染综合整治，鼓励工业企业、园区优先利用可再生能源。以省级以上工业园区为重点，推进供热、供电、污水处理、中水回用等公共基础设施共建共享，对进水浓度异常的污水处理厂开展片区管网系统化整治，加强一般固体废物、危险废物集中贮存和处置，推动挥发性有机物、电镀废水及特征污染物集中治理等'绿岛'项目建设。到2025年，建成一批节能环保示范园区。

《2024-2025年节能降碳行动方案》作为'十四五'收官之年的重要政策文件，围绕能源、工业、建筑、交通、公共机构、用能设备等重点领域和重点行业，部署了节能降碳十大行动。方案提出2024年单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。2025年，非化石能源消费占比达到20%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。

在化石能源消费减量替代行动方面，严格合理控制煤炭消费，加强煤炭清洁高效利用，推动煤电低碳化改造和建设，推进煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造'三改联动'。严格实施大气污染防治重点区域煤炭消费总量控制，重点削减非电力用煤，持续推进燃煤锅炉关停整合、工业窑炉清洁能源替代和散煤治理。对大气污染防治重点区域新建和改扩建用煤项目依法实行煤炭等量或减量替代。合理控制半焦（兰炭）产业规模。到2025年底，大气污染防治重点区域平原地区散煤基本清零，基本淘汰35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉及各类燃煤设施。

在钢铁行业节能降碳行动方面，加强钢铁产能产量调控，严格落实钢铁产能置换，严禁以机械加工、铸造、铁合金等名义新增钢铁产能，严防'地条钢'产能死灰复燃。2024年继续实施粗钢产量调控。'十四五'前三年节能降碳指标进度滞后地区，'十四五'后两年原则上不得新增钢铁产能。新建和改扩建钢铁冶炼项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平。深入调整钢铁产品结构，大力发展高性能特种钢等高端钢铁产品，严控低附加值基础原材料产品出口。推行钢铁、焦化、烧结一体化布局，大幅减少独立焦化、烧结和热轧企业及工序。大力推进废钢循环利用，支持发展电炉短流程炼钢。到2025年底，电炉钢产量占粗钢总产量比例力争提升至15%，废钢利用量达到3亿吨。

三、'十五五'规划纲要碳达峰相关内容解读

（一）碳达峰目标与路径分析

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》中'积极稳妥推进和实现碳达峰'章节（第四十七章）明确了'十五五'时期碳达峰工作的总体要求、重点任务和保障措施。该章节提出要统筹发展和减排，扎实开展碳达峰行动，加快产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化，确保如期实现碳达峰目标。章节内容分为三节：全面实施碳排放总量和强度双控制度、推动重点领域节能降碳、提升应对全球气候变化能力。

在碳达峰目标设定方面，规划纲要提出了'十五五'时期单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%的约束性目标，这一目标衔接了'十四五'减排成效，综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多重需求，体现了从能耗双控向碳排放双控转变的政策逻辑。从历史数据看，'十四五'时期我国单位GDP二氧化碳排放累计降幅与18%的规划目标存在一定差距，目标缺口的形成源于多重因素叠加：阶段性发展压力冲击，2022年受疫情反复、国际能源价格剧烈波动等超预期因素影响；产业结构调整进度不及预期，中国工业化、城镇化尚未完成，发电行业煤电机组体量大，高耗能行业仍占据工业排放大头；政策机制转型适配性不足，'十四五'后期才正式启动能耗双控向碳排放双控转型。但'十四五'积累的经验为'十五五'降碳工作提供了宝贵借鉴：节能提效是降碳的第一动力，非化石能源发展是减排的核心增量，制度创新是长效保障。

在碳达峰路径设计方面，规划纲要提出了全面实施碳排放总量和强度双控制度，部署稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。具体措施包括建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，科学合理分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任；建立行业碳排放管控机制，明确重点行业领域碳排放管理要求，协同推进产能治理和碳排放双控；健全重点用能和碳排放单位管理制度；强化固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，新建和改扩建高耗能高排放工业项目实施碳排放等量或减量置换；制定产品碳足迹核算规则标准，发布重点产品碳排放限额标准，建立产品碳标识认证制度；完善碳排放统计核算体系和动态监测预警机制，常态化编制国家温室气体清单；扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设。

从目标可行性分析看，实现17%的碳强度降幅目标需要统筹发展与减排、保供与转型的关系。一方面要深入推进减煤控油，强化新增用煤用油需求管理，积极推进存量燃煤锅炉、工业窑炉等用煤设备清洁替代，有序推进散煤替代，推动煤炭消费和石油消费逐步达峰。另一方面要大力发展非化石能源和新型储能，加快建设新型电力系统，科学布局抽水蓄能，创新发展绿电直连、智能微电网等业态，促进绿色电力消纳，推动新增清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增用电需求。同时要完善政策支撑体系，研究设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点，引导金融机构围绕重点领域需求提供多元化金融产品服务。

从区域协同看，各市县是推进落实碳达峰碳中和目标任务的重要主体，承担着源头管控、监测监管、考核落实等主要职责。当前市县层面在落实碳排放总量和强度双控任务过程中仍面临思想认识与政策理解存在偏差、统计核算基础薄弱、要素保障不够充分等挑战。需要强化思想引领与能力建设，筑牢碳排放双控工作的思想根基；夯实统计核算基础，摸清碳排放'家底'；强化要素保障，健全协同推进机制。四川的'十五五'规划提供了区域实践范例，该省首次明确将'含新量、含金量、含绿量'作为高质量发展的核心衡量标准，到2030年新质生产力对经济增长的贡献率要突破60%，经济总量迈向10万亿级，单位GDP二氧化碳排放要降低17%，非化石能源消费占比要达到25%。

从国际视野看，中国'十五五'降碳目标既是对国际社会的庄严承诺，也是自身迈向高质量发展的内在驱动。随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）等全球绿色贸易规则的实质性实施，降低单位产品碳强度是中国产业保持国际竞争力的迫切需求。中国通过立法反制外国不当域外管辖，不仅维护自身主权、安全、发展利益，也为国际社会应对此类问题提供了中国智慧和中国方案。在全球气候治理层面，中国将继续追求既定的气候发展方向和目标，通过务实路径既避免'一刀切'对经济的冲击，也为发展中国家探索了一条兼顾增长与减排的新路。

（二）重点领域碳达峰策略

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》围绕能源、工业、建筑、交通等重点领域部署了碳达峰策略，形成了系统全面的重点领域碳达峰工作体系。

在能源领域碳达峰策略方面，规划纲要提出加快建设新型能源体系，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，坚持风光水核等多能并举，实施非化石能源十年倍增行动。2025年我国可再生能源装机容量突破14亿千瓦，占比超50%，新能源汽车市场渗透率超40%，为十五五期间非化石能源消费比重提升奠定了基础。纲要要求推动煤炭和石油消费达峰，新增用电量主要由新增清洁能源电量覆盖，单位GDP能耗下降10%左右。在产业绿色转型方面，纲要强调优化提升传统产业，强化国家标准引领、数智绿色技术赋能、环保安全制度约束，巩固提升我国产业在全球分工中的地位和竞争力。推动重点产业提质升级，提升产业链自主可控水平，健全产业健康有序发展促进机制。

在工业领域碳达峰策略方面，规划纲要要求有力有效管控高耗能高排放项目，加快绿色低碳技术装备创新应用，有序推动符合要求的高载能产业向可再生能源资源富集区域转移，建设零碳工厂和园区。针对传统高碳制造业，深入挖掘节能潜力，推动重点用能设备更新迭代，提升原料和燃料低碳替代比例；交通物流领域，提升水运、铁路运量占比，推动交通工具新能源化，推广绿色电力、绿色氢能、绿色甲醇等绿色能源；城乡建筑领域，推动既有建筑绿色化改造，提升建筑电气化水平，推动可再生能源建筑应用。规划纲要特别强调，'十五五'时期要建成100个左右国家级零碳园区，规划布局1万公里以上的零碳运输走廊。2025年12月，北京经济技术开发区、天津港保税区等52个园区入选第一批国家级零碳园区建设名单，零碳园区要把非化石能源消费占比拉到新高度，建成标准是减排至'近零碳'，降到当前园区单位能耗碳排放平均水平的十分之一左右。

在建筑领域碳达峰策略方面，规划纲要提出加强既有建筑和市政设施节能降碳改造，促进超低能耗和装配式建筑规模化发展，实施制冷能效提升和绿色照明行动。加快热力系统绿色低碳转型，因地制宜开展余热资源利用和非化石能源供热，有序推进供热计量改造和按热量收费。推动交通动力低碳替代，加快货运、公共领域电动化和绿色燃料车船应用，提高大宗货物铁路、水路运输比重和新能源汽车运输比重。提升算力设施、5G基站等新兴领域用能效率，健全重点领域能效诊断机制，深入实施能效标识和能效'领跑者'制度，深化绿色低碳高质量发展先行区建设。

在交通运输领域碳达峰策略方面，规划纲要要求推进低碳交通基础设施建设，推进交通运输装备低碳转型，到2025年底，交通运输领域二氧化碳排放强度较2020年降低5%。优化交通运输结构，到2025年底，铁路和水路货运量分别较2020年增长10%、12%，铁路单位换算周转量综合能耗较2020年降低4.5%。在技术创新方面，规划纲要特别强调加快推进人工智能健康发展综合性立法，加快完善保障数据、算力、算法、产权、网络安全、供应链安全等人工智能共性要素及规范重点应用场景方面的立法。新型储能是能源系统安全不可替代的底座，专家建议在西北、华北新能源富集区域，按新能源装机容量15%的比例强制配建长时储能设施。氢能产业迎来定位升级，从此前的'前沿新兴产业'跃升为'新增长点'，2025年我国绿氢年产能超22万吨，占全球50%以上；加氢站超540座，占全球40%，产业规模稳居世界第一。绿色燃料首次被写入政府工作报告，为难以电气化的领域提供了深度脱碳的现实路径，生物质燃料具备可储存、可调节、零碳排放的独特优势，在工业供热、基荷电力等场景中发挥着不可替代的作用。

在公共机构节能降碳方面，规划纲要提出加强公共机构节能降碳管理，到2025年底，公共机构单位建筑面积能耗、单位建筑面积碳排放、人均综合能耗分别较2020年降低5%、7%、6%。实施公共机构节能降碳改造，到2025年底，公共机构煤炭消费占比降至13%以下，中央和国家机关新增锅炉、变配电、电梯、供热、制冷等重点用能设备能效先进水平占比达到80%。

在用能产品设备节能降碳方面，规划纲要要求加快用能产品设备和设施更新改造，与2021年相比，2025年工业锅炉、风机、泵、压缩机、变压器、电机、制冷空调设备、照明器具、办公设备、工业窑炉等重点用能设备能效先进水平占比提高10个百分点以上。加强废旧产品设备循环利用。

（三）制度保障机制设计

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》设计了完善的制度保障机制，为'十五五'时期碳达峰工作提供了有力支撑。纲要提出建好'一个机制'、抓好'三项任务'，构建了系统完备的碳达峰制度保障体系。

'一个机制'即覆盖各类主体的激励约束机制，推动出台《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，科学合理分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任，有序开展地方碳考核。'三项任务'则围绕能源、产业、生产生活方式三个方面深入展开。针对产业'降碳增绿'，大力发展绿色低碳技术和产业，有序推动符合要求的高载能产业向可再生能源资源富集地区转移。'建成100个左右国家级零碳园区，规划布局1万公里以上的零碳运输走廊'。2025年12月，北京经济技术开发区、天津港保税区等52个园区入选第一批国家级零碳园区建设名单，零碳园区要把非化石能源消费占比拉到新高度，建成标准是减排至'近零碳'，降到当前园区单位能耗碳排放平均水平的十分之一左右。

在法律法规保障方面，纲要提出健全法律法规体系，加快实施生态环境法典，同步推进碳排放、污染防治、生态保护、资源利用等领域配套法规制修订。更新重点行业污染物排放、能耗限额、产品碳足迹等国家标准，扩大强制性国家标准覆盖面，形成'法律-法规-标准'三位一体的制度体系。完善市场化治理机制，持续深化全国碳市场建设，逐步将石化、化工、建材、钢铁、有色等重点行业纳入交易范围。完善温室气体自愿减排交易机制，健全绿证、用能权、用水权交易制度。完善生态保护补偿机制，探索流域横向补偿、市场化生态补偿等多元模式，用市场化手段激发全社会减排降碳内生动力。

在政策协同体系方面，纲要构建财税、金融、科技、社会协同的政策支撑体系，形成政府、企业、公众共治的绿色发展格局。优化绿色税收制度，落实资源节约和绿色产品税收优惠。健全绿色金融体系，创新碳金融产品和衍生工具，完善金融机构绿色金融考核评价体系。健全绿证交易机制，完善绿色低碳标准体系，推动与国际规则互认。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，深入开展'光盘行动'、'以竹代塑'、绿色出行等行动。健全绿色消费激励机制，扩大政府采购绿色产品范围。引导企业落实绿色发展主体责任，推动绿色设计、绿色制造全流程升级。

在重大工程项目方面，纲要围绕推动绿色低碳转型提出18项工程，包括碳达峰碳中和、环境质量提升、生态保护修复等领域。这些重大工程兼顾当前和长远，既涉及'硬投资'也包含'软建设'，将注重以政府投资带动社会力量参与，更好发挥重大工程项目强基础、补短板、增后劲等重要作用。纲要还提出开展绿色低碳全民行动，通过宣传教育、示范引领等方式，提高全社会生态文明意识，形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会氛围。完善绿色产品认证和标识体系，扩大绿色产品消费规模。倡导绿色出行、垃圾分类、节约资源等绿色生活方式，推动形成绿色低碳的生活新风尚。

在考核评价机制方面，纲要相关内容的落实，将遵循'目标分解-制度保障-工程落地-监管考核-多元协同'的核心逻辑，通过五大路径实现政策闭环落地：指标分级落地，将碳排放、能耗、环境质量、生态保护等约束性指标，科学分解至各省（区、市）、重点行业和重点企业，明确年度分解目标，通过国民经济和社会发展年度计划滚动落实五年任务，确保指标可考核、可追溯。压实党政主体责任，将碳达峰碳中和、生态环境保护成效纳入地方党政领导班子和领导干部综合考核评价，落实党政同责、一岗双责。完善美丽中国建设成效考核、生态环境保护督察制度，建立责任倒查、通报问责机制，对未完成约束性目标的地区和单位严肃追责。全周期评估调整，开展规划实施动态监测、中期评估和总结评估，中期评估情况依法向全国人大常委会报告，根据评估结果动态优化政策举措。

四、国际碳达峰经验与借鉴

（一）发达国家碳达峰路径比较

发达国家碳达峰路径、政策措施及效果比较研究表明，全球主要经济体在应对气候变化方面采取了多样化的战略路径，形成了丰富的政策工具箱和实践经验。欧盟、美国、日本等发达国家和地区在碳达峰时间、过渡期安排、能源结构转型、政策机制设计等方面呈现出明显差异，这些差异既反映了各国不同的国情和发展阶段，也为中国制定碳达峰策略提供了重要参考。

欧盟作为全球碳中和行动的先行者，于1990年实现碳达峰，并制定了2050年碳中和目标。欧盟通过《欧洲绿色协议》构建了系统性的气候政策框架，涵盖能源、工业、建筑、交通、粮食、生态和环境七大重点领域。欧盟成员国中，德国表现尤为突出，不仅将碳中和目标提前至2045年，还通过《联邦气候保护法》确立了严格的年度减排目标。德国的退煤法案明确到2038年全面退出燃煤发电，并计划到2030年和2050年，可再生能源发电量占比分别达到65%和80%。欧盟的碳交易体系(EU-ETS)作为全球规模最大、机制最完善的碳市场，通过市场化手段有效降低了企业减排成本，覆盖工业排放占比超40%。

美国在2007年实现碳达峰，其碳减排政策经历了明显的党派更替影响。特朗普政府时期退出《巴黎协定》，减排进程停滞；拜登上台后迅速回归气候行动，签署'应对国内外气候危机的行政令'，提出2030年将温室气体排放量较2005年减少50%-52%，2050年实现碳中和的目标。美国能源转型呈现出明显的部门差异，交运和电力部门在2007年达峰，标志着美国整体温室气体排放峰值的出现。美国制造业增加值占GDP比重由二十世纪50年代的27%逐步下降至2024年的9.8%，产业结构调整是其达峰的重要因素。美国在清洁能源技术创新方面投入巨大，通过《通胀削减法案》等立法提供资金支持，重点发展太阳能、风能、电动汽车等产业。

日本作为资源匮乏的发达国家，于2013年实现碳达峰，承诺2050年实现碳中和。日本实施《绿色增长战略》，建立了涵盖14个领域的技术创新计划和配套政策体系。日本能源结构一度依赖核电与天然气，福岛核事故后逐步加大可再生能源布局，计划2030年温室气体排放量较2013年减少46%。日本特别重视氢能发展，通过《氢能与燃料电池联合研究计划实施规划》促进氢能技术研发和产业化。日本还通过'碳中和投资促进税制'激励企业购置符合减碳要求的设备，推动产业低碳化转型。

英国是全球首个以立法形式确立碳中和目标的国家，1991年实现碳达峰，2050年实现碳中和。作为工业革命发源地，英国大力发展海上风电，风电发电量位居全球前列。英国推出'净零创新组合'计划，通过七个关键领域的十条行业技术策略加速低碳技术进步。英国的碳预算制度设定了分阶段碳预算，并细分至交通、建筑、能源、农业、工业、垃圾处理等领域，形成了严格的减排约束机制。

韩国在2013年实现碳达峰，通过《碳中和与绿色增长基本法》确立2050年碳中和目标，计划2030年温室气体排放量较2018年减少40%。作为制造业大国，韩国重点推动汽车、半导体等产业低碳化，同时大力发展氢能、光伏等新能源。韩国的电力计划逐步提升可再生能源占比，确保到2034年可再生能源装机占比达到40.3%。

从全球碳达峰进展看，截至2023年底，全球已有57个国家和地区实现碳达峰，另有33个国家和地区处于平台期，与2019年研究结果相比，碳达峰国家(地区)占比由2019年的19.7%提升至2023年的26.1%，重合度达76.7%。美国、英国、法国、德国、日本和韩国等已达峰发达国家(地区)，均已实现碳排放量与经济发展弱脱钩向强脱钩转变，而中国自2008年后长期处于弱脱钩状态。

从驱动因素分析看，正向推动与反向抑制碳排放量增长的最主要驱动因素分别为经济发展效应和能源强度效应，人口规模效应和能源结构效应的影响相对较小，且在不同国家(地区)呈现出差异化影响。人口规模效应在日本呈现独特抑制作用，在其他经济体则表现为促进作用；能源结构效应仅在法国与中国呈现促进作用，但在其他经济体均表现为负向抑制作用。

从过渡期和减排压力看，发达国家从碳达峰到碳中和普遍有37-66年的过渡期，平均约50年，而中国仅有30年过渡期。在年均减排量方面，欧盟3国、英国、日本、加拿大、巴西等国年均减排量绝对值较少，在1100万-3600万tCO2当量的范围内。与中国具有可比性的美国和欧盟(27国)，分别为1.81亿t和1.1亿tCO2当量。而中国2030年碳达峰至2060年碳中和的30年间，年均减排量将高达4.33亿tCO2当量，比欧盟(27国)、美国、日本、英国、巴西、加拿大年均减排量的总和(约3.99亿tCO2当量)还要高出8.52%，减排压力巨大。

从能源结构对比看，发达国家碳达峰时清洁能源消费占比普遍较高。根据《BP世界能源统计年鉴》(2021年)统计数据，2020年中国和印度的煤炭消费占比降至60%以下，而发达国家均低于30%。全球前十大经济体中，除中国、印度和日本外，其余7个国家清洁能源消费占比均超过50%。发达国家普遍通过调整优化能源结构，削减甚至淘汰煤炭和石油的使用，增加碳排放强度较低的天然气能源，同时大力发展可再生能源、水电、核电等，最终实现以清洁能源为主导的能源体系。

（二）国际组织对中国碳达峰策略评价

国际组织对中国碳达峰策略的评价与建议呈现出多维度、多层次的特点。联合国气候变化框架公约秘书处对中国提交的2035年国家自主贡献目标给予了高度认可，认为中国首次提出全经济范围温室气体绝对量减排目标，覆盖所有温室气体，体现了'里程碑式的承诺'。英国广播公司等国际媒体评价中国的减排目标是'里程碑式的承诺'，认为中方的承诺体现了对多边主义的坚守和对联合国的支持。

国际能源署(IEA)的评估数据显示，中国在清洁能源投资方面连续多年稳居全球最大清洁能源投资国地位，2024年清洁能源投资为6250亿美元，折合人民币4万亿元以上，占当年全球清洁能源投资的1/3。国际能源署相关情景预测中国将在2028年实现碳达峰，这一时间点早于中国承诺的2030年目标，反映了中国在碳减排方面的积极进展。

世界自然基金会全球执行委员会轮值委员塔尼亚·斯蒂尔认为，中国作为制造和消费大国，能够快速推进低碳转型，为其他国家注入了信心和动力。联合国开发计划署(UNEP)的报告指出，中国构建了全球最大、发展最快的可再生能源体系，建成了世界最大、最完整的新能源产业链，实现了全球规模最大、速度最快的新能源汽车推广应用，贡献了全球约四分之一的新增绿化面积，成为全球能耗强度下降最快的国家之一。

国际货币基金组织(IMF)在《亚太地区经济展望》报告中特别提到，尽管面临多重冲击，中国经济仍展现出显著韧性，中国经济增长会对世界其他地区产生积极的溢出效应。IMF亚太部主任克里希纳·斯里尼瓦桑指出，中国经济增速每提高1个百分点，全球包括亚洲在内新兴市场的经济增速就会随之提升0.3个百分点，这充分体现了中国在全球气候治理中的重要地位。

联合国环境规划署(UNEP)在《2025年全球气候状况》报告中强调，中国提出的2035年国家自主贡献目标对标《巴黎协定》目标，符合政府间气候变化专门委员会第六次评估报告的情景范围，是有力度、有雄心的。中国生态环境部部长黄润秋在COP30期间表示，中国此次承诺的下降幅度(7%至10%)和绝对量(10亿至15亿吨)都显著高于欧美国家同期水平，体现了最大的决心和力度。

国际可再生能源署(IRENA)发布的《2026可再生能源装机容量数据统计》报告显示，2025年全球可再生能源装机容量达5149吉瓦，新增692吉瓦，同比增长15.5%。其中，中国贡献了全球约四分之三的太阳能新增装机，规模达511吉瓦，同比增长27.2%，为全球可再生能源发展作出了重要贡献。

世界银行在评估报告中指出，中国探索出了一条发展中国家绿色低碳发展的有效路径，为应对全球气候变化、实现人类可持续发展作出了重要贡献。中国构建的碳达峰碳中和'1+N'政策体系，明确时间表、路线图、施工图，为全球气候治理提供了中国方案。

亚洲开发银行(ADB)建议中国在推进碳达峰过程中，应进一步加强区域合作，特别是与'一带一路'沿线国家的绿色能源合作。中国已同100多个国家和地区开展了绿色能源合作项目，从帮助非洲国家建设风电和光伏发电设施，到向世界供应物美价优的新能源汽车，中国正不断为世界提供'绿色产能'。

经济合作与发展组织(OECD)在评估报告中建议，中国应进一步完善碳市场机制，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设。目前中国全国碳市场已覆盖4个高排放行业，市场覆盖的二氧化碳排放量跃升至约80亿吨，占全国碳排放总量的60%以上。

全球环境基金(GEF)在评估报告中肯定了中国在生态保护与生物多样性方面的成就，认为中国贡献了全球约四分之一的新增绿化面积，成为全球增绿最多的国家。中国持续推进产业结构和能源结构调整，大力发展可再生能源，在沙漠、戈壁、荒漠地区加快规划建设大型风电光伏基地项目，努力兼顾经济发展和绿色转型同步进行。

（三）国际机制借鉴意义

国际碳市场、绿色金融、技术创新等机制对中国'十五五'期间碳达峰工作具有重要的借鉴意义。欧盟碳排放交易体系(EU ETS)作为全球运行时间最长、机制最完善的合规碳市场，自2005年启动以来历经四个阶段的发展，已帮助欧盟工业部门减排约50%，累计产生约2600亿欧元收入用于支持能源转型和绿色创新。2023年，EU ETS覆盖行业碳排放较2005年下降47%，配额拍卖累计筹集资金超1750亿欧元。其成熟的配额分配机制、严格的市场监管体系以及多元化的交易品种，为全球碳市场建设提供了宝贵经验。同时，欧盟通过'Fit for 55'计划提出2030年温室气体排放较2005年降低62%，2026年前将削减1.17亿吨配额，展现了其持续推进碳市场改革的决心。

绿色金融作为连接金融资本与绿色产业的桥梁，在'十五五'期间碳达峰工作中将发挥更加重要的作用。中国人民银行公布的数据显示，2024年第一季度我国本外币绿色贷款余额33.77万亿元，同比增长35.1%，高于各项贷款增速25.9个百分点。其中，投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为11.21万亿元和11.34万亿元，合计占绿色贷款的66.8%。中央财经大学绿色金融国际研究院绿色债券数据库数据显示，截至2023年9月末，中国境内贴标绿色债券存量规模约3.28万亿元，贴标绿色债券余额占总债券余额的2.13%，占信用债余额的7.19%。绿色保险、绿色基金、绿色ABS、绿色股票和碳金融市场等也有不同程度的发展。保尔森基金会与北京绿金院共同发布的《金融科技推动中国绿色金融发展：案例与展望（2023）》报告指出，金融科技作为重要的赋能工具，不断深化与绿色金融体系的结合，在多个领域开展了创新性的应用。

技术创新是推动碳达峰的核心驱动力。'十四五'期间，我国在核能利用、跨区域能源传输及能源系统数字化转型等关键领域持续攻关。2021年7月13日，'玲龙一号'作为全球首个陆上商用模块化小型堆正式开工建设。同时，我国也不断推动'华龙一号'、高温气冷堆等核能利用技术的工程化应用与产业化推广。在跨区域能源传输方面，以长江经济带为例，从'向家坝至上海±800千伏特高压直流输电工程'到'白鹤滩至苏浙±800千伏特高压直流输电工程'，超过6条特高压线路的串点成线，极大提升了长江经济带利用清洁能源的能力。特高压电网与主网架作为能源配置平台，其具备的核心价值随着跨区域供需调节需求的增强而日益凸显。能源运行数智化水平显著提高，目前，全球能源行业正向数字化、智能化变革。近年，我国不仅将'AI+'深度融入新能源产业，还将'5G+北斗'成功应用于煤炭、油气、电网等领域。

全球碳市场联盟的启动为中国参与国际碳市场合作提供了新平台。由巴西、中国与欧盟共同推动的'开放合规碳市场联盟'近日在意大利佛罗伦萨正式启动。这一机制被普遍视为COP30之后全球碳市场领域最重要的制度性进展之一。与过去相对分散、各自运行的国家碳市场不同，这个联盟传递出的信号很明确：国际碳市场正在从'各管各的'阶段，逐步走向更协调、更互认、也更强调规则衔接的合作框架。根据欧盟委员会发布的官方声明，这一倡议建立在2025年COP30贝伦气候大会相关宣言基础之上。目前，新西兰与德国已经率先加入，后续预计还会有更多国家陆续参与。按照欧盟委员会披露的信息，巴西将在联盟成立后的前两年担任主席国，中国和欧盟委员会将担任联合主席。下一步，联盟将建立秘书处，并制定更加具体的工作计划。相关内容预计将在2026年9月15日于武汉举行的碳市场大会上正式通过。

国际绿色金融合作在'十五五'期间将更加深入。欧美同学会北欧零碳委员会第二届绿色金融与低碳技术研讨会在北京召开，会议以'全面绿色转型与高质量发展'为主题，旨在积极贯彻党的二十届四中全会精神，就'十五五'加快经济社会全面绿色低碳转型、发展新质生产力，进一步推动高质量发展的战略部署开展深入研讨。会议结合COP30后新的气候10年全球气候治理的发展趋势，特别是碳关税与绿色贸易、绿色金融创新等核心议题，以及国内广泛开展的零碳园区建设，设置了主旨报告、特邀报告、圆桌对话、特邀评论、线上远程报告等多种形式，展开了一场思想深刻、前瞻务实的高层对话，为'十五五'时期深化经济社会全面绿色低碳转型、培育新质生产力、进一步高质量发展凝聚了智慧共识。与会专家一致认为，党的二十届四中全会高瞻远瞩、关于加快绿色低碳转型的战略部署，为我国高质量发展指明了方向。特别地，全会首次提出'以碳达峰碳中和行动为牵引'，这一新的表述蕴含着吹响全面绿色转型的号角，开启深度参与全球气候治理新征程。同时，它也标志着'双碳'目标已从一个具体的气候指标，跃升为驱动中国经济社会系统性变革的核心引擎和战略抓手，其意义重大且深远。

国际技术创新合作在'十五五'期间将更加紧密。欧美同学会北欧零碳委员会顾问、亚洲开发银行原首席气候变化专家吕学都在报告中强调，碳中和是全球不会逆转的长期战略目标。个别国家国内选举导致的政策不确定性，会影响绿色低碳发展进程，但不会逆转全球大势。但无论是实现全球气候治理目标还是国内碳达峰碳中和，最重要的是要促进绿色低碳技术创新，而AI的快速发展以及广大发展中国家的积极实践，为全球碳中和注入了强劲动力。商务部研究院国际市场研究所所长许英明就国家实施绿色贸易的相关意见进行了政策解读。他认为，绿色贸易与绿色投资将有力带动全球碳中和目标的实现。绿色贸易孕育了新的市场需求，以'新三样'为代表的绿色产品极大的削减了'绿色溢价'，成为扩大国际贸易总额的新增长点以及带动产业减碳的有力手段。欧美同学会北欧零核委员会委员、中国人民大学生态金融研究中心副主任世界银行原绿色金融专家蓝虹就我国绿色金融发展展望进行了报告。她指出，在'双碳'目标持续推进与经济结构深度调整的背景下，我国绿色金融正在经历一场关键性的阶段跃迁。总体上看，我国绿色金融发展面临着有力支撑实体经济转型的重大障碍，特别是在数据打通和连续性数据支撑绿色信贷、绿色保险、绿色投融资等方面。

五、'十五五'期间碳达峰策略建议

（一）能源结构优化策略

'十五五'期间，能源结构优化是实现碳达峰目标的核心策略。基于'十四五'时期取得的成效和'十五五'规划纲要提出的目标，建议从以下几个方面推进能源结构优化：

第一，实施非化石能源十年倍增行动。根据'十五五'规划纲要，到2030年非化石能源占能源消费总量比重需提升至25%。为实现这一目标，建议加快建设'三北'风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地。数据显示，'十四五'时期我国可再生能源装机占比达到60%左右，对全球可再生能源新增装机的贡献持续超过50%。到2025年底，我国全社会用电量中绿电占比接近四成，意味着每用10千瓦时电就有近4千瓦时是绿电。规划还提出到2030年海上风电累计并网目标锁定1亿千瓦以上，核电运行装机瞄准1.1亿千瓦，这些硬指标背后是数以万亿计的产业链投资机会。特高压西电东送能力目标提升至4.2亿千瓦，国家电网计划投产15项特高压直流工程，这不仅是能源调配的基础设施升级，更是西部清洁能源资源货币化的经济大通道。

第二，深入推进减煤控油。建议强化新增用煤用油需求管理，积极推进存量燃煤锅炉、工业窑炉等用煤设备清洁替代，有序推进散煤替代，推动煤炭消费和石油消费逐步达峰。严格实施大气污染防治重点区域煤炭消费总量控制，重点削减非电力用煤，持续推进燃煤锅炉关停整合、工业窑炉清洁能源替代和散煤治理。对大气污染防治重点区域新建和改扩建用煤项目依法实行煤炭等量或减量替代。合理控制半焦（兰炭）产业规模。到2025年底，大气污染防治重点区域平原地区散煤基本清零，基本淘汰35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉及各类燃煤设施。优化油气消费结构，合理调控石油消费，推广先进生物液体燃料、可持续航空燃料。加快页岩油（气）、煤层气、致密油（气）等非常规油气资源规模化开发。有序引导天然气消费，优先保障居民生活和北方地区清洁取暖。除石化企业现有自备机组外，不得采用高硫石油焦作为燃料。

第三，大力发展新型储能系统。建议在西北、华北新能源富集区域，按新能源装机容量15%的比例强制配建长时储能设施。新型储能是能源系统安全不可替代的底座，对于解决可再生能源间歇性、波动性问题具有关键作用。到2025年底，全国抽水蓄能、新型储能装机分别超过6200万千瓦、4000万千瓦；各地区需求响应能力一般应达到最大用电负荷的3%-5%，年度最大用电负荷峰谷差率超过40%的地区需求响应能力应达到最大用电负荷的5%以上。积极发展抽水蓄能、新型储能等灵活性调节资源，提升电网对新能源的消纳能力。

第四，优化电力系统运行调度。建议加快建设大型风电光伏基地外送通道，提升跨省跨区输电能力。加快配电网改造，提升分布式新能源承载力。积极发展抽水蓄能、新型储能。大力发展微电网、虚拟电厂、车网互动等新技术新模式。到2025年底，全国抽水蓄能、新型储能装机分别超过6200万千瓦、4000万千瓦；各地区需求响应能力一般应达到最大用电负荷的3%-5%，年度最大用电负荷峰谷差率超过40%的地区需求响应能力应达到最大用电负荷的5%以上。科学合理确定新能源发展规模，在保证经济性前提下，资源条件较好地区的新能源利用率可降低至90%。'十四五'前三年节能降碳指标进度滞后地区要实行新上项目非化石能源消费承诺，'十五五'后两年新上高耗能项目的非化石能源消费比例不得低于20%，鼓励地方结合实际提高比例要求。加强可再生能源绿色电力证书（以下简称绿证）交易与节能降碳政策衔接，2024年底实现绿证核发全覆盖。

第五，推动能源数字化转型。建议将'AI+'深度融入新能源产业，将'5G+北斗'成功应用于煤炭、油气、电网等领域。目前，全球能源行业正向数字化、智能化变革，能源运行数智化水平显著提高。通过数字化技术提升能源系统运行效率，优化能源资源配置，降低能源系统碳排放强度。同时，加强能源数据采集、监测和分析，为能源结构优化提供数据支撑和决策依据。

（二）产业绿色转型策略

'十五五'期间，产业绿色转型是实现碳达峰目标的重要途径。基于'十四五'时期产业绿色转型成效和'十五五'规划纲要提出的目标，建议从以下几个方面推进产业绿色转型：

第一，严控高耗能高排放项目。建议有力有效管控高耗能高排放项目，加快绿色低碳技术装备创新应用，有序推动符合要求的高载能产业向可再生能源资源富集区域转移，建设零碳工厂和园区。严格落实钢铁产能置换，严禁以机械加工、铸造、铁合金等名义新增钢铁产能，严防'地条钢'产能死灰复燃。2024年继续实施粗钢产量调控。'十四五'前三年节能降碳指标进度滞后地区，'十五五'后两年原则上不得新增钢铁产能。新建和改扩建钢铁冶炼项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平。深入调整钢铁产品结构，大力发展高性能特种钢等高端钢铁产品，严控低附加值基础原材料产品出口。推行钢铁、焦化、烧结一体化布局，大幅减少独立焦化、烧结和热轧企业及工序。大力推进废钢循环利用，支持发展电炉短流程炼钢。到2025年底，电炉钢产量占粗钢总产量比例力争提升至15%，废钢利用量达到3亿吨。

第二，推动重点行业节能降碳改造。建议加快钢铁行业节能降碳改造，推进高炉炉顶煤气、焦炉煤气余热、低品位余热综合利用，推广铁水一罐到底、铸坯热装热送等工序衔接技术。加强氢冶金等低碳冶炼技术示范应用。到2025年底，钢铁行业能效标杆水平以上产能占比达到30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出，全国80%以上钢铁产能完成超低排放改造；与2023年相比，吨钢综合能耗降低2%左右，余热余压余能自发电率提高3个百分点以上。2024-2025年，钢铁行业节能降碳改造形成节能量约2000万吨标准煤、减排二氧化碳约5300万吨。推进石化化工行业节能降碳改造，实施能量系统优化，加强高压低压蒸汽、驰放气、余热余压等回收利用，推广大型高效压缩机、先进气化炉等节能设备。到2025年底，炼油、乙烯、合成氨、电石行业能效标杆水平以上产能占比超过30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出。2024-2025年，石化化工行业节能降碳改造形成节能量约4000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.1亿吨。推进有色金属行业节能降碳改造，推广高效稳定铝电解、铜锍连续吹炼、竖式还原炼镁、大型矿热炉制硅等先进技术，加快有色金属行业节能降碳改造。到2025年底，电解铝行业能效标杆水平以上产能占比达到30%，可再生能源使用比例达到25%以上；铜、铅、锌冶炼能效标杆水平以上产能占比达到50%；有色金属行业能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出。2024-2025年，有色金属行业节能降碳改造形成节能量约500万吨标准煤、减排二氧化碳约1300万吨。

第三，发展壮大绿色低碳产业。建议大力发展绿色低碳技术和产业，有序推动符合要求的高载能产业向可再生能源资源富集地区转移，建设零碳工厂和园区。'十五五'时期要建成100个左右国家级零碳园区，规划布局1万公里以上的零碳运输走廊。2025年12月，北京经济技术开发区、天津港保税区等52个园区入选第一批国家级零碳园区建设名单，零碳园区要把非化石能源消费占比拉到新高度，建成标准是减排至'近零碳'，降到当前园区单位能耗碳排放平均水平的十分之一左右。同时，大力发展新能源汽车、光伏、风电等绿色产业，推动制造业高端化、智能化和绿色化。2025年，我国新能源汽车产量达到1652.4万辆，比上年增长25.1%；年末新能源汽车保有量4397万辆，比上年末增加1257万辆。新能源汽车产业的快速发展，有效降低了交通领域的碳排放强度，为产业绿色转型作出了重要贡献。

第四，推动传统产业绿色化升级。建议优化提升传统产业，强化国家标准引领、数智绿色技术赋能、环保安全制度约束，巩固提升我国产业在全球分工中的地位和竞争力。推动重点产业提质升级，提升产业链自主可控水平，健全产业健康有序发展促进机制。针对传统高碳制造业，深入挖掘节能潜力，推动重点用能设备更新迭代，提升原料和燃料低碳替代比例；交通物流领域，提升水运、铁路运量占比，推动交通工具新能源化，推广绿色电力、绿色氢能、绿色甲醇等绿色能源；城乡建筑领域，推动既有建筑绿色化改造，提升建筑电气化水平，推动可再生能源建筑应用。通过传统产业绿色化升级，实现产业发展与碳减排的双赢。

第五，完善产业绿色转型支持政策。建议研究设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点，引导金融机构围绕重点领域需求提供多元化金融产品服务。优化绿色税收制度，落实资源节约和绿色产品税收优惠。健全绿色金融体系，创新碳金融产品和衍生工具，完善金融机构绿色金融考核评价体系。健全绿证交易机制，完善绿色低碳标准体系，推动与国际规则互认。通过完善政策支持体系，为产业绿色转型提供有力的政策保障和资金支持。

（三）技术创新与市场机制策略

'十五五'期间，技术创新与市场机制是实现碳达峰目标的关键支撑。基于'十四五'时期技术创新成效和市场机制建设经验，建议从以下几个方面推进技术创新与市场机制完善：

第一，加强绿色低碳技术创新。建议加强原始创新和关键核心技术攻关，打好关键核心技术攻坚战，强化战略前沿领域科技布局，全面提升基础研究水平。提高体系化创新能力，增强国家战略科技力量引领作用，强化科技创新资源保障，构建高水平科技开放合作新格局。强化企业科技创新主体地位，推动创新资源向企业集聚，加强企业主导的产学研融通创新，完善促进企业创新的政策体系。一体推进教育科技人才发展，建立健全一体推进的协调机制，协同推进创新型人才培养，联动推进激励评价机制创新。在绿色氢能领域，纲要将其定位为未来产业、新质生产力、双碳核心引擎，提出从示范试点迈向规模化、市场化、全链条自主可控的发展路径，核心量化目标包括：绿氢产能达到可再生能源制氢装机100吉瓦，绿氢年产量350-500万吨；产业规模突破1万亿元；加氢站≥2600座；工业绿氢年消费量100万吨以上。

第二，完善碳市场机制设计。建议借鉴EU ETS的经验，逐步完善中国碳市场的配额分配机制，从以免费分配为主向有偿分配与免费分配相结合转变，最终实现以有偿分配为主的格局。同时，丰富交易品种，发展碳金融衍生品市场，提高市场流动性和价格发现功能。加强市场监管体系建设，完善配额登记和交易系统，提高市场透明度和监管效率。积极参与全球碳市场联盟，推动国际碳市场规则协同和互认，提升中国在全球碳市场治理中的话语权和影响力。目前中国全国碳市场已覆盖4个高排放行业，市场覆盖的二氧化碳排放量跃升至约80亿吨，占全国碳排放总量的60%以上。2025年度履约完成率高达99.99%，创市场启动以来最高水平，2025年全年配额成交量2.35亿吨，同比增长约24%，成交额146.30亿元。

第三，深化绿色金融改革创新。建议完善绿色金融标准体系，推动绿色金融标准与国际接轨，提升绿色金融产品的国际认可度。加强绿色金融产品创新，发展绿色债券、绿色基金、绿色保险、绿色ABS等多元化绿色金融产品，满足不同类型绿色项目的融资需求。强化绿色金融政策协同，加强金融政策与产业政策、财政政策的协调配合，完善信息共享、专业支持、标准认定、项目推荐、贴息及风险补偿等合作机制，切实提高绿色金融服务的质量和效率。推动金融机构碳核算和可持续信息披露，提升市场透明度，引导资金精准流向绿色低碳领域。人民银行公布的数据显示，2024年第一季度我国本外币绿色贷款余额33.77万亿元，同比增长35.1%，高于各项贷款增速25.9个百分点。其中，投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为11.21万亿元和11.34万亿元，合计占绿色贷款的66.8%。

第四，推动技术创新与金融创新协同。建议技术创新与金融创新协同发展，为绿色低碳技术创新提供资金支持和市场保障。保尔森基金会与北京绿金院共同发布的《金融科技推动中国绿色金融发展：案例与展望（2023）》报告指出，金融科技作为重要的赋能工具，不断深化与绿色金融体系的结合，在多个领域开展了创新性的应用。报告聚焦中国绿色金融发展领域和前瞻性应用场景，跟踪了2021年与2022年案例的最新进展，并深度剖析了转型金融、绿色普惠金融和碳资产管理等重点领域的三个全新案例，为金融科技助力实现环境与气候目标提供有益参考。此外，在政策、市场和案例分析的基础上，报告从监管部门及相关部委、地方政府、金融机构和科技公司四个角度出发，总结了金融科技支持绿色金融发展所面临的问题和挑战，并提出针对性建议。北京绿金院院长马骏表示：'数字信息技术作为赋能绿色金融高质量发展的重要工具，已经在绿色信贷业务领域得到全面应用，并逐步向绿色信托、绿色租赁、环境权益类产品拓展。随着绿色金融的深度推进，绿色普惠、碳核算、金融支持生物多样性保护和转型金融等领域科技赋能的重要性更加凸显。'

第五，加强国际技术合作与市场对接。建议加强国际绿色技术合作，引进消化吸收国际先进绿色技术，提升我国绿色技术创新能力。同时，积极参与国际碳市场建设，推动国际碳市场规则协同和互认，提升中国在全球碳市场治理中的话语权和影响力。由巴西、中国与欧盟共同推动的'开放合规碳市场联盟'近日在意大利佛罗伦萨正式启动。这一机制被普遍视为COP30之后全球碳市场领域最重要的制度性进展之一。与过去相对分散、各自运行的国家碳市场不同，这个联盟传递出的信号很明确：国际碳市场正在从'各管各的'阶段，逐步走向更协调、更互认、也更强调规则衔接的合作框架。根据欧盟委员会发布的官方声明，这一倡议建立在2025年COP30贝伦气候大会相关宣言基础之上。目前，新西兰与德国已经率先加入，后续预计还会有更多国家陆续参与。按照欧盟委员会披露的信息，巴西将在联盟成立后的前两年担任主席国，中国和欧盟委员会将担任联合主席。下一步，联盟将建立秘书处，并制定更加具体的工作计划。相关内容预计将在2026年9月15日于武汉举行的碳市场大会上正式通过。

六、结论与展望

'十五五'时期是我国实现碳达峰目标的关键窗口期，也是经济社会全面绿色低碳转型的重要阶段。本研究通过系统分析'十四五'时期碳达峰工作成效，深入解读'十五五'规划纲要中碳达峰相关内容，借鉴国际碳达峰经验，提出了'十五五'期间积极稳妥推进碳达峰的策略与政策建议。

研究表明，'十四五'时期我国碳达峰工作取得了显著成效。根据2025年国家统计局最新数据，2025年全国万元国内生产总值二氧化碳排放比上年下降5.0%，能源消费总量达到61.7亿吨标准煤，比上年增长3.5%，其中煤炭消费量占能源消费总量比重为51.4%，比上年下降1.8个百分点；天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量比重为30.4%，上升1.8个百分点。清洁能源发电量达到42481亿千瓦时，比上年增长14.4%，占全国发电量的比重接近40%。这些成就为'十五五'时期碳达峰工作奠定了坚实基础。

'十五五'规划纲要明确了碳达峰工作的总体要求和重点任务。纲要提出单位GDP二氧化碳排放降低17%的约束性目标，部署了全面实施碳排放总量和强度双控制度，推动重点领域节能降碳，提升应对全球气候变化能力等重点任务。这些任务的落实，将确保我国如期实现2030年前碳达峰目标，为全球气候治理作出中国贡献。

国际碳达峰经验为我国'十五五'时期碳达峰工作提供了重要借鉴。欧盟、美国、日本等发达国家和地区在碳达峰时间、过渡期安排、能源结构转型、政策机制设计等方面的经验，以及国际组织对中国碳达峰策略的评价与建议，都为我国制定碳达峰策略提供了有益参考。特别是欧盟碳排放交易体系、绿色金融机制、技术创新机制等国际经验，对我国完善碳市场机制、深化绿色金融改革创新、加强绿色低碳技术创新等方面具有重要的借鉴意义。

基于研究分析，本文提出了'十五五'期间积极稳妥推进碳达峰的策略建议。在能源结构优化方面，建议实施非化石能源十年倍增行动，深入推进减煤控油，大力发展新型储能系统，优化电力系统运行调度，推动能源数字化转型。在产业绿色转型方面，建议严控高耗能高排放项目，推动重点行业节能降碳改造，发展壮大绿色低碳产业，推动传统产业绿色化升级，完善产业绿色转型支持政策。在技术创新与市场机制方面，建议加强绿色低碳技术创新，完善碳市场机制设计，深化绿色金融改革创新，推动技术创新与金融创新协同，加强国际技术合作与市场对接。

展望'十五五'时期，我国碳达峰工作既面临机遇也面临挑战。从机遇看，'十四五'时期取得的成就为'十五五'时期碳达峰工作奠定了坚实基础；全球绿色低碳转型的大趋势为我国碳达峰工作提供了有利环境；技术创新和产业升级为碳达峰工作提供了强大动力。从挑战看，我国从碳达峰到碳中和仅有30年过渡期，年均减排量高达4.33亿tCO2当量，减排压力巨大；产业结构调整和能源结构优化仍需深入推进；碳市场机制和绿色金融体系仍需进一步完善。

'十五五'时期，我国需要统筹发展与减排、保供与转型的关系，通过完善碳市场机制、深化绿色金融改革创新、加强绿色低碳技术创新等举措，积极稳妥推进碳达峰工作，实现经济社会高质量发展，为全球气候治理作出中国贡献。我们有理由相信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，随着'十五五'规划纲要的深入实施，我国碳达峰工作必将取得新的更大成就，为如期实现2030年前碳达峰目标、建设美丽中国提供有力支撑，为全球气候治理贡献中国智慧和中国方案。

参考文献

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