一、引言

'十五五'时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，是夯实基础、全面发力、决胜未来的重要历史阶段。在此背景下，提高强农惠农富农政策效能成为推进农业农村现代化、扎实推动乡村全面振兴的核心任务。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出'提高强农惠农富农政策效能'，这一战略部署充分体现了党中央对'三农'工作的高度重视，为'十五五'时期农业农村发展指明了方向。

当前，我国农业农村发展取得了显著成就。根据2025年国家统计局最新数据，全国粮食总产量达到71488万吨（14297.5亿斤），比上年增加838万吨（167.5亿斤），增长1.2%，连续两年稳定在1.4万亿斤以上。农村居民人均可支配收入达到24456元，比上年名义增长5.8%，扣除价格因素实际增长6.0%。然而，农业农村发展不平衡不充分问题仍然突出，强农惠农富农政策在实施过程中存在协同性不足、精准性不够、效能发挥不充分等问题，亟需系统研究并提出创新路径。

本研究旨在系统分析'十五五'期间强农惠农富农政策的实施现状与问题，结合国际经验借鉴，提出具有可操作性的政策建议，为政策制定者提供决策参考。研究基于2025年国家统计局最新数据和'十五五'规划纲要政策内容，采用数据分析、政策解读和案例研究相结合的方法，力求客观呈现强农惠农富农政策的全景图，为推进农业农村现代化、实现乡村全面振兴提供理论支撑和实践指导。

二、强农惠农富农政策的背景与意义

（一）政策提出的宏观背景

'十五五'时期，我国农业农村发展面临着新的宏观环境与挑战。从国际看，世界百年未有之大变局加速演进，全球粮食安全形势复杂严峻，气候变化、地缘政治冲突等因素对农业生产和粮食供应链造成冲击。从国内看，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，农业农村仍然是现代化建设中的薄弱环节。习近平总书记强调，'强国必先强农，农强方能国强'，这一重要论断深刻表明，推进中国式现代化必须加快推进农业农村现代化，而提高强农惠农富农政策效能是其中的核心环节。

从历史脉络看，我国强农惠农富农政策经历了从无到有、从单一到多元的发展过程。'十四五'时期（2021-2025年），我国坚持农业农村优先发展，先后出台了一系列强农惠农富农政策，推动农业农村发展取得了显著成效。根据国务院新闻办公室新闻发布会数据，'十四五'时期全国财政农林水事务支出达11.3万亿元，土地出让收入用于农业农村的比例保持在10%以上。2024年全国粮食产量首次突破1.4万亿斤，人均粮食占有量达到500公斤，实现了谷物基本自给、口粮绝对安全。农村居民人均可支配收入从2020年的17131元增至2025年的24456元，年均实际增长6%以上，增速连续多年超过城镇居民收入增速。

（二）政策的战略意义

提高强农惠农富农政策效能具有三方面重大战略意义：

一是夯实中国式现代化的基础支撑。农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色，必须加快建设农业强国。提高政策效能，有助于把农业农村优先发展的要求转化为稳定持续的制度供给、精准有力的政策举措和协同高效的落实机制，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。

二是守牢粮食安全和不发生规模性返贫致贫两条底线。通过统筹价格、补贴、保险、利益补偿等政策，增强粮食和重要农产品稳产保供能力；通过动态监测、兜底保障、开发式帮扶等制度安排，增强防止返贫致贫工作的精准性、及时性和有效性。2025年，我国粮食产量达到14297.5亿斤，人均粮食占有量超过500公斤，远超国际粮食安全线，这充分证明了强农惠农富农政策在保障国家粮食安全方面的重要作用。

三是促进农民全面发展。强农惠农富农政策归根到底是要更好促进农民全面发展，让广大农民共享现代化建设成果。'十四五'时期，我国城乡居民收入比由2020年的2.56:1缩小到2024年的2.34:1，脱贫县农村居民人均可支配收入2025年前三季度达13158元，实际增长6.5%，比全国农村快0.5个百分点。这些成就的取得，离不开强农惠农富农政策的持续发力。

（三）'十五五'规划中的政策定位

'十五五'规划纲要第二十七章'提高强农惠农富农政策效能'明确提出，要健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素双向流动，增强农业农村发展活力，并围绕投入保障、农业农村改革、常态化帮扶三个方面作出系统部署。这一章节体现了党中央对农业农村优先发展的一贯要求，是'十五五'时期推进农业农村现代化的重要政策框架。

与'十四五'时期相比，'十五五'规划纲要对强农惠农富农政策的定位更加明确，重点更加突出。一方面，强调'提高政策效能'，从单纯增加投入转向提升资源配置效率；另一方面，注重农业经营'四个主体'建设，即企业作为技术创新决策的主体、研发投入的主体、科研组织的主体、成果转化应用的主体，这'四个主体'构成了一个从战略谋划、资源保障、攻关实施到价值实现的完整闭环，形成了一个有机统一的系统。

表1：'十四五'与'十五五'时期强农惠农富农政策重点对比

三、强农惠农富农政策的实施现状与数据分析

（一）粮食安全保障成效显著

'十四五'时期，我国粮食生产实现'二十一连丰'，产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，2025年达到14297.5亿斤，较2020年增产740亿斤，再创历史新高。根据2025年国家统计局数据，全国粮食播种面积为11941万公顷（17.91亿亩），比上年增加9万公顷（134.8万亩），增长0.1%，连续六年保持增长。粮食单产为5987公斤/公顷（399.1公斤/亩），每亩产量比上年增加4.4公斤，增长1.1%。

分季节看，2025年全国夏粮产量为14975万吨（2994.9亿斤），比上年减少0.1%；早稻产量为2851万吨（570.3亿斤），增长1.2%；秋粮产量为53662万吨（10732.3亿斤），增长1.5%。分品种看，谷物产量为66021万吨（13204.1亿斤），增长1.2%。其中，玉米产量为30124万吨（6024.7亿斤），增长2.1%，是粮食增产的主要因素；稻谷产量为20904万吨（4180.8亿斤），增长0.7%；小麦产量为14007万吨（2801.4亿斤），基本持平。豆类产量为478.6亿斤，增长1.3%，其中大豆产量为2091万吨（418.1亿斤），增长1.3%，连续四年稳定在2000万吨以上。

从区域分布看，全国31个省（区、市）中有29个粮食增产。其中，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江及新疆等地在种植结构调整、气候条件有利等因素带动下，粮食合计增产114.7亿斤，占全国增量近七成。这些数据充分表明，我国粮食综合生产能力稳步提升，粮食安全基础更加牢固。

（二）农民收入持续稳步增长

'十四五'期间，我国农民收入呈现稳步增长态势。2024年农村居民人均可支配收入达到23280元，比2020年增长22.12%，年均增速为7.79%，连续多年超过城镇居民收入增速。2025年，全国农村居民人均可支配收入达到24456元，比上年名义增长5.8%，扣除价格因素实际增长6.0%。城乡居民收入比由2020年的2.56:1缩小到2024年的2.34:1，收入差距持续缩小。

按收入来源分，2025年农村居民人均工资性收入10402元，增长6.1%；人均经营净收入8204元，增长4.6%；人均财产净收入618元，增长6.5%；人均转移净收入5232元，增长6.9%。农村居民人均消费支出20259元，增长5.1%，实际增长5.3%。这些数据表明，农民收入结构持续优化，工资性收入成为农民增收的主要来源，而转移性收入增长最快，体现了强农惠农富农政策对农民收入的直接拉动作用。

脱贫地区农民收入增长更为显著。2025年前三季度，脱贫县农村居民人均可支配收入达13158元，实际增长6.5%，比全国农村快0.5个百分点，过渡期以来年均实际增长7.8%。脱贫人口务工就业规模连续4年稳定在3000万人以上，成为脱贫家庭收入的最主要来源。这些成就的取得，得益于强农惠农富农政策对脱贫地区的倾斜支持，特别是产业帮扶、就业帮扶等政策的精准实施。

（三）农业现代化水平显著提升

'十四五'期间，我国农业现代化水平显著提升，科技创新成为核心驱动力。根据2025年国家统计局数据，全国农业科技进步贡献率超过64%，农作物耕种收综合机械化率达到76.7%，主要粮食作物基本实现全程机械化。农业科技贡献率持续提升，主推技术到位率保持在95%以上。

农业装备智能化水平不断提高，农用无人机保有量超过30万架，年作业面积突破46亿亩。智慧农业应用场景全链条拓展，开发了世界首台智能育种机器人'吉儿'以及'天权''神农'等智慧农业大模型，推动农业生产从'靠天吃饭'向'知天而作'转变。农业科技创新整体水平进入世界第一方阵，农作物自主选育品种面积占比超过95%，畜禽、水产、蔬菜国产种源市场占有率分别超过80%、86%和91%，彻底摆脱了部分品种'卡脖子'困境。

农村基础设施和公共服务水平大幅提升。全国农村公路总里程超过464万公里，农村自来水普及率达94%，行政村5G通达率超过90%。农村人居环境明显改善，卫生厕所普及率达到76%左右，生活垃圾得到收运处理的行政村比例稳定保持在90%以上，农村生活污水治理率超过45%。教育、医疗、养老等公共服务向农村延伸，95%以上村卫生室纳入医保，累计建设农村互助性养老服务设施超过14万个、农村敬老院超过1.6万家。

（四）财政投入与资金保障持续加强

'十四五'以来，财政农林水事务支出达到11.3万亿元，其中2025年达到2.7万亿元。全国土地出让收入用于农业农村的比例稳定在10%以上，第一产业固定资产投资累计达5.47万亿元，涉农贷款余额达到53.19万亿元。中央财政衔接推进乡村振兴补助资金规模从2021年的1565亿元稳步增加至2025年的1770亿元，五年总量达8395亿元，较'十三五'时期增长60%。

农业保险保费规模从2021年的975.85 亿元增长至2025年的1555.45 亿元左右，保险保障总额从1672亿元提高至2000亿元以上，累计为农户提供风险保障超5.2万亿元。三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策实现全国全覆盖，大豆完全成本保险和种植收入保险政策覆盖各省区市。中央财政农业保险保费补贴资金从2021年的285.39亿元增至2025年的456亿元，为1.25亿户次农户提供风险保障。

表2：'十四五'时期(2021-2025年)强农惠农富农政策主要成效指标

四、政策实施中的问题与原因分析

（一）政策协同性不足

当前强农惠农富农政策在实施过程中存在协同性不足的问题，主要表现在政策目标设定、对象识别、执行节奏等方面统筹不够，协同发力机制不健全。具体而言，价格、补贴、保险等政策工具的功能互补、协同配合不够紧密，未能形成政策合力。例如，农业保险与托市收购尚未形成政策合力，种植收入保险启动赔付标准低，影响政策效能发挥。我国小农户数量占到农业经营主体98%以上，户均经营规模约7.8亩，生产端分散导致农产品上下游衔接不畅，影响产品适销性。

政策协同性不足的原因主要有三个方面：一是部门分割导致政策碎片化，农业、财政、发改、金融等部门各自出台政策，缺乏统筹协调；二是政策设计缺乏系统性思维，各项政策工具之间衔接不够紧密；三是执行层面缺乏协同机制，基层部门在政策落实过程中各自为政，难以形成合力。

从典型案例看，一些地方已经探索出解决协同性问题的有效路径。吉林作为全国重要商品粮基地，通过政策整合实现精准发力：将原本分散在农业、财政等5个部门的粮食生产补贴，整合为'粮食生产综合补贴'，补贴标准较整合前提高25%。最近5年来，全省粮食播种面积稳定在8500万亩以上，粮食年产量连续突破800亿斤，种粮农户人均种粮纯收入增长30%。四川探索的'涉农资金统筹整合+一站式服务'模式也颇具示范意义：以县域为单位，将中央和省级下达的涉农资金按功能分类整合，赋予市县充分的项目分配和资金使用权，同时在乡镇政务服务中心设立'三农服务窗口'，实现补贴申请、项目申报、资金查询等事项'一站式办理'。曾经需要跑多个部门、提交多份材料的审批流程，如今平均3个工作日即可办结，较以往缩短70%。

（二）政策精准性不够

部分强农惠农富农政策精准性不够，与实际生产绩效挂钩不紧密，导致政策资源未能精准配置到最需要的领域和主体。例如，耕地地力保护补贴未严格与实际耕种挂钩，导致'非粮化'耕地仍享受补贴；部分补贴政策针对性和差异化不足，未能充分考虑不同区域、不同主体、不同产业的差异化需求。

政策精准性不够的原因主要有四个方面：一是信息不对称，政策制定者对基层实际情况了解不够深入；二是政策设计过于粗放，缺乏分类指导和差异化施策；三是监督机制不健全，难以确保政策资源精准投放；四是基层执行能力不足，难以落实精细化管理要求。

从实践案例看，精准性问题在部分地区表现尤为突出。例如，一些地区在实施耕地地力保护补贴时，未能严格执行对抛荒一年以上取消次年补贴资格的规定，导致政策效果打折扣。再如，农业保险保费补贴政策在不同地区、不同作物之间的差异化程度不够，未能充分考虑风险差异和农民承受能力差异。

解决精准性问题的关键在于建立需求导向的政策设计机制。一方面，要通过大数据分析不同区域、主体、产业的差异化需求，推行'一县一策''一业一策'。例如，对粮食主产区重点强化生产成本补贴，对丘陵山区侧重农机购置补贴。另一方面，要完善政策执行监督机制，确保政策资源精准投放。例如，利用遥感技术、大数据等手段，对耕地实际利用情况进行动态监测，确保补贴与实际耕种情况挂钩。

（三）政策效能发挥不充分

强农惠农富农政策效能发挥不充分，主要表现在政策绩效评估机制不健全，动态调整优化不及时，导致部分政策边际效应递减。同时，政策落地速度也须加快，一些地方存在'中梗阻'现象，政策红利难以直达基层、直抵农户。

政策效能发挥不充分的原因主要有三个方面：一是缺乏科学的政策评估体系，难以准确衡量政策效果；二是政策调整机制不灵活，难以及时响应变化的需求；三是基层执行能力不足，影响政策落实效果。

从典型案例看，效能发挥问题在多个领域都有体现。例如，一些农业技术推广项目由于缺乏后续跟踪评估，难以确定实际效果；部分补贴政策由于未能及时调整标准，导致激励作用减弱。再如，一些地方由于基层人员不足、能力有限，导致政策落实不到位，农民获得感不强。

提高政策效能需要从多个方面入手。首先，要建立健全政策评估机制，定期对政策效果进行科学评估，为政策调整提供依据。其次，要完善政策动态调整机制，根据评估结果及时优化政策设计。最后，要加强基层能力建设，提高政策执行水平。例如，通过培训提升基层干部业务能力，通过数字化手段提高政策落实效率。

（四）体制机制障碍

强农惠农富农政策实施还面临一些体制机制障碍，主要表现在要素流动不畅、资源配置不优、经营体系不健全等方面。这些问题制约了政策效能的充分发挥，需要通过深化改革加以解决。

体制机制障碍的主要原因有三个：一是城乡二元结构尚未完全打破，要素流动仍存在壁垒；二是农村改革不到位，产权制度、经营体系等仍需完善；三是支持政策体系不健全，难以满足农业农村发展需求。

从实践案例看，体制机制障碍在多个领域都有表现。例如，农村土地流转市场不完善，制约了规模经营发展；农村金融服务体系不健全，农民融资难问题仍然突出；农业社会化服务体系不完善，小农户与现代农业衔接不够紧密。

解决体制机制障碍的关键在于深化改革。一方面，要深化农村土地制度改革，完善农村产权制度，促进要素流动。另一方面，要健全农业支持保护制度，完善农业经营体系，促进小农户与现代农业有机衔接。例如，通过深化农村集体产权制度改革，激活农村沉睡资产；通过发展农业社会化服务，为小农户提供全方位服务。

五、国际经验借鉴与政策创新路径

（一）发达国家农业支持保护政策的成功经验

发达国家在农业支持保护政策方面积累了丰富的经验，形成了各具特色的政策体系。美国、欧盟和日本作为典型代表，其农业支持政策经历了长期演变，从最初的价格干预逐步转向市场化导向的综合支持体系，为全球农业发展提供了重要参考。

美国农业支持政策以市场化为导向，经历了从价格干预到收入补贴的转变。20世纪30年代经济大萧条时期，美国政府通过《农业调整法》构建了农产品储备调控体系和销售贷款补贴，以解决农产品生产过剩和价格下降问题。1985年《食物安全法案》标志着美国进入现代市场化导向的农业法案时期，逐步形成以收入补贴为主的政策体系。2014年农业法案取消了直接支付补贴、反循环支付补贴和平均收入选择计划，转而实施价格损失覆盖计划和农业风险覆盖计划，进一步强化了市场化导向。美国农业支持政策的特点包括：注重发挥产业链前端优势，设置多重价格标准应对市场风险，形成与市场机制相结合的良性互动机制；强调资金效率和精准支持，推动政策执行的连续性、公平性、针对性、策略性。在智慧农业领域，美国采取市场驱动与技术巨头引领相结合的策略，通过《农业法案》专项拨款每年投入超40亿美元用于农业技术研发，2023年新增5亿美元支持AI农业应用，同时提供税收优惠政策，农场购买无人机、传感器等设备可享受15%-30%税收抵扣。

欧盟共同农业政策是世界上最完善的农业支持体系之一，经历了从价格干预到直接补贴的转型。1962年开始实施的共同农业政策以农产品价格机制为核心，包括目标价格、干预价格和门槛价格三类。随着农产品生产过剩、农业竞争力下降、生态环境和国际贸易等问题的出现，欧盟对共同农业政策进行了多轮改革。1992年麦克萨利改革开启了共同农业政策的战略蜕变，削减对农产品的价格支持水平，同时将直接补贴农民收入列为农业支持政策的核心内容。2003年改革进一步降低农产品支持价格，废除将农业补贴与农产品产量挂钩的做法，实行与产量和种植面积无关的脱钩补贴，实现了由'黄箱'向'绿箱'政策的转变。2013年改革延续了市场导向的改革路径，提出了增强农业竞争力、实现自然资源可持续管理以及成员国区域平衡发展等三大长期目标。欧盟农业支持政策的特点包括：注重发挥产业链后端优势，弱化价格支持保护，强化直接支付补贴；通过优化直接支付结构激活经营主体市场竞争活力；将大约30%的直接支付与农户的环保、食品安全和动物福利等履行情况挂钩，促进农业可持续发展。在智慧农业方面，欧盟采取绿色转型与小农适配相结合的策略，要求成员国将至少25%的农业预算用于数字技术与生态农业，2023-2027年投入100亿欧元建设'数字乡村基础设施'，同时为中小农场提供补贴购买智能设备，如法国'农业4.0'计划使挤奶机器人均价降低40%。

日本农业支持政策具有高保护性特征，面对资源禀赋约束和国际贸易压力，不断进行政策调整。1961年《农业基本法》颁布后，日本农业生产总体水平持续提高，但1985年后开始萎缩，粮食自给率从1960年的79%下滑至目前的39%。为应对这一局面，日本政府近年来加大了农业改革力度，主要措施包括：推进农产品进口自由化和国内价格市场化，如1998年取消大米进口数量限制改为关税化，取消存在56年之久的大米政府定价政策；坚持不懈开展农地整合，1969-2014年水田0.3公顷以上地块面积从20万公顷增加到157万公顷，占比从不到5%提高到64%；推动农业经营方式变革，引导发展村落营农，成立农地中间管理机构，引导新务农人进入农业，推进农业经营法人化；瞄准短板及时调整农业科技进步方向，从早期的BC技术到后来的M技术，再到近年来的ICT技术；以质量安全赢得消费者信任，制定并严格执行质量安全标准，建立产品质量可追溯体系。在智慧农业方面，日本采取应对老龄化与精细化管理相结合的策略，《智能农业推进战略》提出2025年前实现50%耕地应用无人农机，'农业机器人补贴'政策规定购买草莓采摘机器人可获70%费用返还，同时全国建立380个'智慧农业服务中心'，提供设备租赁与技术指导。

表3：美国、欧盟、日本农业支持政策特点比较

（二）发展中国家农业农村现代化的政策创新案例

发展中国家在农业农村现代化过程中展现出多样化的政策创新案例，这些案例体现了因地制宜的发展路径和技术转移模式。在非洲、拉美和亚洲等地区，各国根据自身资源禀赋和发展阶段，探索出了各具特色的农业农村现代化路径。

在非洲地区，中国农业大学在坦桑尼亚莫罗戈罗省开展的'小技术大丰收'项目成为联合国南南合作最佳案例，该项目推广玉米密植增产技术，使当地示范农户产量普遍提高两到三倍。项目最初在佩雅佩雅村启动时只有1户农民参与，但收获季玉米亩产达到400多斤，远超当地平均水平，吸引了越来越多农户主动加入。目前该项目已覆盖当地千户农民、万亩土地，参与者玉米收成平均翻番，有的农户甚至盖起了新房。在马拉维，中非科技小院项目通过'1351'行动模式（针对1个区域典型农业生产问题，带领30个农户开展试验，培养5个农技推广员，建立1个百亩示范田），帮助奇波科洛村玉米产量从亩产300斤增加到1200斤，翻了两番。科技小院自2019年启动以来，已在13个非洲国家招收培养100多名留学生，建立了6个科技小院，辐射240个村庄、20万亩农田。

在拉美地区，巴西的农业现代化政策创新具有代表性。巴西政府推行《低碳农业计划》，引导农户采用免耕种植、农林牧结合等绿色技术，后升级为低碳排放专项行动方案，支持范围拓展至生物肥料、农林牧综合系统建设等。2024年，巴西农业部划拨6000万雷亚尔支持家庭农业合作社生产生物制品，助力小农户降低对化学投入品的依赖。巴西还推行农村环境登记制度，为农场核发'生态身份证'，根据《森林法》规定，亚马孙地区农场需保留至少80%的原生植被，目前全国超700万块农业用地已完成登记。在科技创新方面，巴西建立了完善的农业科技创新体系，以农牧业研究公司为龙头，形成了'主体+环境+国际合作'的框架，在精准农业、生物经济、生物控制、生物固氮以及转基因技术等领域取得显著成果。巴西还通过Labex计划、科学家访问计划、联合呼叫计划等方式加强国际合作，与美国、法国、荷兰、非洲以及亚洲国家开展遗传技术、食品技术、生物技术以及资源交换等方面的合作。

在亚洲地区，印度于1965年提出农业新战略（又称'绿色革命'），核心内容包括广泛引进高产品种，集中使用化肥、农药、水利设施等现代农业技术，并辅以农业信贷、财政补贴和农产品价格支持等一整套财政、信贷和商业的刺激手段。1966年，印度政府在洛克菲勒基金会的帮助下购买墨西哥高产小麦种子，标志着绿色革命正式启动。至1990年，印度基本实现粮食自给自足。90年代初，时任印度总理曼莫汉·辛格又提出'第二次绿色革命'，旨在应对人口增长、农业投入放缓等问题。印度还开展农村计算机革命，一些大型计算机公司联合推出'农村互连工程'，开展电子知识普及活动并建立电子集市项目。政府为服务农村，专门设立了农业呼叫中心、农业广播电台、农业电视频道等。

在政策支持方面，多国创新金融支农模式。2024年，中国农业农村部遴选出金融支农十大创新模式与十大典型案例，包括中国农业银行'党建+金融+科技'信用村信用户建设模式、中国农业发展银行'肥瘦搭配、以丰补歉'助力传统村落保护整体性融资模式等。在巴西，政府构建了以惠农政策为核心的多元金融主体协同支农模式，依据土地规模、农业产值、生产率及现代化水平提供农业信贷，其中90%的贷款来自商业银行，10%来自政府。巴西还改革并推行农业信贷政策，20世纪80年代初颁布《新土地税收法》，确定贷款金额需由生产成本的实际需求确定，每年国家货币委员会在农作物播种期之前以政令形式颁布每种农作物生产成本的基数，同时公布每种农作物贷款的最高限额，中小农户贷款的最高限额是生产成本的90%，大农场主贷款的最高限额是生产成本的80%。

（三）国际经验对我国的启示

发达国家和发展中国家的农业支持政策创新案例，为我国'十五五'期间提高强农惠农富农政策效能提供了宝贵启示。结合我国国情和发展阶段，可以提炼出以下几点重要启示：

一是立法保障是基础。美国、欧盟、日本等发达国家都通过立法形式为农业支持政策提供法律保障，如美国《农业调整法》、欧盟共同农业政策、日本《农业基本法》等。我国虽然已经出台了《乡村振兴促进法》等法律法规，但在强农惠农富农政策方面的专门立法仍需完善，建议加快制定《农业支持保护法》，为政策实施提供坚实的法律基础。

二是市场化导向是趋势。从国际经验看，农业支持政策正从传统的价格干预向市场化、绿色化、数字化方向转型，更加注重政策的有效性、精准性和可持续性。我国'十五五'期间应进一步强化市场化导向，完善价格形成机制，减少对市场的直接干预，更多通过间接手段支持农业发展。

三是精准施策是关键。发达国家普遍注重政策的精准性和差异化，根据不同区域、不同主体、不同产业的特点制定有针对性的政策措施。我国地域广阔，区域差异明显，更应推行'一县一策''一业一策'，提高政策的精准性和有效性。

四是科技创新是动力。无论是发达国家还是发展中国家，都将农业科技创新作为提升农业竞争力的关键。美国每年投入超40亿美元用于农业技术研发，欧盟投入100亿欧元建设数字乡村基础设施，巴西建立了完善的农业科技创新体系。我国'十五五'期间应进一步加大农业科技投入，强化农业科技创新体系建设，推动农业高质量发展。

五是绿色发展是方向。随着环境问题日益突出，发达国家普遍将农业支持与环境保护挂钩，促进农业可持续发展。欧盟将大约30%的直接支付与农户的环保、食品安全和动物福利等履行情况挂钩，巴西推行《低碳农业计划》。我国'十五五'期间应进一步完善绿色农业支持政策，推动农业绿色发展。

六是国际协作是补充。在全球化背景下，农业发展离不开国际合作。美国、欧盟、日本、巴西等都积极开展农业国际合作，通过技术交流、人才培训、联合研究等方式提升本国农业竞争力。我国'十五五'期间应进一步加强农业国际合作，学习借鉴国际先进经验，同时分享中国农业发展成果。

六、提高强农惠农富农政策效能的创新路径与政策建议

（一）健全多元化投入机制

提高强农惠农富农政策效能，首先要健全多元化投入机制，构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。坚持将农业农村作为一般公共预算优先保障领域，持续加大投入力度，着力优化支出结构，将资金精准投向粮食安全、农业科技创新、乡村产业发展等重点领域。

创新财政资金使用方式是提高投入效能的关键。应积极推行以奖代补、先建后补等激励机制，探索建立'多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水'的资金整合机制，有效提升财政资金的规模效应和使用效益。例如，吉林将原本分散在农业、财政等5个部门的粮食生产补贴，整合为'粮食生产综合补贴'，补贴标准较整合前提高25%，取得了显著成效。

加强金融支持是多元化投入的重要组成部分。应创新农村金融服务，健全社会资本投资引导机制，完善农村信用体系，优化农业信贷服务，健全农村产权抵押融资机制，激活农村'沉睡资产'，完善农业信贷担保体系，扩大政策性担保覆盖面。2024年，中国农业农村部遴选出的金融支农十大创新模式与十大典型案例，包括中国农业银行'党建+金融+科技'信用村信用户建设模式、中国农业发展银行'肥瘦搭配、以丰补歉'助力传统村落保护整体性融资模式等，为金融支持农业农村发展提供了有益借鉴。

构建覆盖全生命周期的资金支持链是解决农业融资难、融资贵问题的有效途径。针对种子期、初创期企业，应壮大天使投资、创业投资规模，发挥政府引导基金的'风向标'和'让利'作用，培育真正的'耐心资本'。针对成长期企业，应发展科技信贷、知识产权质押融资、科技保险，鼓励银行设立科技支行，开发'研发贷'、'人才贷'等专属产品。针对成熟期企业，应畅通科创板、创业板、北交所等上市融资通道，并支持其通过发行科创债券等方式获取长期资金。2026年中央本级科技支出安排4264亿元，增长10%，这部分资金将更多用于设立引导基金、风险补偿池，撬动数倍的社会资本。

（二）加强政策协同集成

提高强农惠农富农政策效能，需要加强政策协同集成，提升政策体系整体效能。强化价格、补贴、保险等政策工具的功能互补、协同配合，形成政策合力。稳定完善粮食最低收购价政策，保持政策弹性空间，既稳定农民收益预期，又有效反映市场供求关系。优化农业补贴政策，推动补贴从普惠性向功能性转变，确保补贴资金精准直达实际种粮主体，真正用于粮食生产关键环节。推动农业保险扩面、增品、提标，降低农业生产风险。实现农产品贸易与生产相协调，健全保供稳价调控机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平，维护好农民利益。

政策协同集成的核心在于构建'三位一体'的支持政策体系。一是价格托底，通过最低收购价等政策保障农民基本收益；二是补贴激励，通过精准补贴引导农民优化生产结构；三是保险兜底，通过农业保险降低生产风险。这三者相互配合、相互补充，共同构成完整的政策支持体系。

从实践案例看，政策协同不足是当前存在的主要问题之一。例如，农业保险与托市收购尚未形成政策合力，种植收入保险启动赔付标准低，影响政策效能发挥。解决这一问题的关键在于加强部门协调，建立政策协同机制。一方面，要建立跨部门协调机制，加强农业、财政、发改、金融等部门的沟通协作；另一方面，要完善政策衔接机制，确保各项政策工具相互配合、相互支持。

（三）增强科技创新引领力

科技创新是提高强农惠农富农政策效能的核心驱动力。'十五五'期间，应聚焦生物育种、智慧农机等领域，强化战略科技力量布局。加快农业新质生产力场景赋能，拓展低空经济、人工智能在农业生产领域的应用，精准靶向实现农业资源集约节约利用。构建政产学研用各类主体协同攻关模式，鼓励科研单位与企业合作，探索企业根据需求向科研单位'发榜'立项、科研单位'揭榜'攻关模式。完善科研人员激励政策，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，让农业科技创新成果走向田间地头。

农业科技创新的重点领域包括：一是生物育种技术，突破关键核心技术，培育具有自主知识产权的优良品种；二是智慧农业技术，推动人工智能、大数据、物联网等技术在农业领域的应用；三是绿色农业技术，研发推广节水、节肥、节药等绿色生产技术；四是农产品加工技术，提高农产品附加值，延长产业链。

从国际经验看，发达国家普遍重视农业科技创新。美国每年投入超40亿美元用于农业技术研发，欧盟投入100亿欧元建设数字乡村基础设施，巴西建立了完善的农业科技创新体系。我国'十五五'期间应进一步加大农业科技投入，强化农业科技创新体系建设，推动农业高质量发展。

（四）深化农村重点领域改革

深化农村重点领域改革是提高强农惠农富农政策效能的重要保障。'十五五'期间，应重点推进以下改革：

一是农村土地制度改革。稳定土地承包关系，稳步推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点。深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，在充分尊重农民意愿、保障农民权益基础上，发展农业适度规模经营。深化农村集体产权制度改革，加强农村集体资金资产资源监督管理，支持农村集体经济组织为小农户和新型农业经营主体提供生产、劳务、土地流转等居间服务。推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，有效维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地。

二是农业经营体系改革。支持发展新型农村集体经济，培育壮大新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系。全国家庭农场从2021年的约300万个增至2024年的395.2万个，农民合作社达203.5万家，农业社会化服务组织111.1万个，服务小农户近9300万户。天水市等地的实践表明，通过'龙头企业+合作社+农户'模式，有效促进了小农户与现代农业有机衔接，带动了农民增收。

三是农村金融改革。创新农村金融服务，健全社会资本投资引导机制，完善农村信用体系，优化农业信贷服务，健全农村产权抵押融资机制，激活农村'沉睡资产'，完善农业信贷担保体系，扩大政策性担保覆盖面。2024年，中国农业农村部遴选出的金融支农十大创新模式与十大典型案例，为农村金融改革提供了有益借鉴。

（五）强化政策落地保障

强化政策落地保障是提高强农惠农富农政策效能的关键环节。'十五五'期间，应重点做好以下工作：

一是强化保险、价格、补贴等政策的协同效能，保护和调动农民积极性。将涉农专项资金纳入'大专项+任务清单'管理，支持地方结合实际情况从'工具箱'中灵活组合，形成片区化方案。推行'一窗受理、一站办结'模式，简化政策落实流程，把政策落在田间、落到经营主体、落于农民收益。

二是加强基层能力建设。通过培训提升基层干部业务能力，通过数字化手段提高政策落实效率。四川探索的'涉农资金统筹整合+一站式服务'模式颇具示范意义：以县域为单位，将中央和省级下达的涉农资金按功能分类整合，赋予市县充分的项目分配和资金使用权，同时在乡镇政务服务中心设立'三农服务窗口'，实现补贴申请、项目申报、资金查询等事项'一站式办理'。曾经需要跑多个部门、提交多份材料的审批流程，如今平均3个工作日即可办结，较以往缩短70%。

三是完善监督评估机制。建立健全政策监督评估机制，定期对政策实施效果进行评估，及时发现和解决问题。一方面，要加强监督检查，确保政策落实到位；另一方面，要建立第三方评估机制，客观评价政策效果，为政策调整提供依据。

四是加强宣传引导。通过多种渠道宣传强农惠农富农政策，提高政策知晓率和透明度，增强农民获得感。同时，及时总结推广先进经验和典型案例，发挥示范引领作用。

（六）激活产业发展内生动力

激活产业发展内生动力是提高强农惠农富农政策效能的根本途径。'十五五'期间，应重点做好以下工作：

一是推动农业与现代服务业深度融合。进一步挖掘'农业+N'多种功能和多元价值，促进农业与休闲观光、农村电商等业态联动。重点挖掘传统文化价值，通过农业与文化、创意、体验等要素重组，培育富有文化内涵的农产品，形成多业态集聚的现代农业产业体系。2024年全国规模以上农产品加工企业营收达到18万亿元，'十四五'期间支持建设210个优势特色产业集群、250个现代农业产业园、1098个农业产业强镇项目，为产业融合发展奠定了坚实基础。

二是优化财税金融支持政策。统筹利用政策补贴、专项债券，鼓励金融机构开发服务贷、服务保险、服务链金融等新型金融产品，提升产业融合发展便利化水平。推动农业基础更加稳固、农村发展更加繁荣、农民生活更加红火。

三是破除要素流动壁垒。引导资本、技术、人才等优质要素向乡村聚集，实现城乡产业协同发展，全面提升农业产业整体效益与综合竞争力。一方面，要深化农村产权制度改革，激活农村沉睡资产；另一方面，要完善城乡要素平等交换机制，促进要素双向流动。

四是培育新型农业经营主体。支持发展家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体，提高农业组织化程度和规模化水平。全国家庭农场从2021年的约300万个增至2024年的395.2万个，农民合作社达203.5万家，农业社会化服务组织111.1万个，服务小农户近9300万户，为农业现代化提供了有力支撑。

表4：'十五五'期间提高强农惠农富农政策效能的创新路径与政策建议

七、结论与展望

（一）研究核心结论

本研究系统分析了'十五五'期间强农惠农富农政策的实施现状与问题，结合国际经验借鉴，提出了具有可操作性的政策建议。研究得出以下核心结论：

一是'十五五'期间提高强农惠农富农政策效能具有重要战略意义。这一时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，是夯实基础、全面发力、决胜未来的重要历史阶段。提高强农惠农富农政策效能，不仅是夯实中国式现代化基础支撑的需要，也是守牢粮食安全和不发生规模性返贫致贫两条底线的需要，更是促进农民全面发展的需要。

二是'十四五'时期强农惠农富农政策实施取得了显著成效。粮食生产实现'二十一连丰'，产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，2025年达到14297.5亿斤；农民收入持续稳步增长，2025年农村居民人均可支配收入达到24456元，实际增长6.0%；农业现代化水平显著提升，农业科技进步贡献率超过64%，农作物耕种收综合机械化率达到76.7%；财政投入与资金保障持续加强，'十四五'以来财政农林水事务支出达到11.3万亿元。

三是当前强农惠农富农政策实施中存在协同性不足、精准性不够、效能发挥不充分等问题。这些问题主要表现在政策目标设定、对象识别、执行节奏等方面统筹不够，协同发力机制不健全；部分补贴政策与实际生产绩效挂钩不紧密；政策绩效评估机制不健全，动态调整优化不及时；政策落地速度须加快，一些地方存在'中梗阻'现象。

四是国际经验为我国提高强农惠农富农政策效能提供了有益借鉴。发达国家如美国、欧盟、日本等在农业支持政策方面积累了丰富经验，形成了各具特色的政策体系；发展中国家如巴西、印度等在农业农村现代化过程中也探索出了各具特色的政策创新路径。这些国际经验表明，立法保障、市场化导向、精准施策、科技创新、绿色发展、国际协作是提高农业支持政策效能的共同趋势。

五是'十五五'期间提高强农惠农富农政策效能需要从多个方面入手。主要包括：健全多元化投入机制，构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局；加强政策协同集成，提升政策体系整体效能；增强科技创新引领力，聚焦生物育种、智慧农机等领域；深化农村重点领域改革，推进农村土地制度、农业经营体系、农村金融等改革；强化政策落地保障，加强政策执行和监督；激活产业发展内生动力，推动农业与现代服务业深度融合。

（二）未来展望

展望'十五五'时期，我国农业农村发展前景广阔，强农惠农富农政策效能提升空间巨大。随着《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》的深入实施，随着乡村振兴战略的全面推进，我国农业农村现代化必将取得新的更大成就。

从粮食安全看，'十五五'期间我国粮食综合生产能力将进一步提升。根据《中国农业展望报告（2026—2035）》，未来10年粮食综合生产能力将显著增强，预计2030年粮食产量达到7.33亿吨，2035年进一步增长至7.53亿吨，单产水平将提高6.3%，成为粮食增产的关键驱动力。农业科技进步贡献率有望突破68%，人工智能在农业领域的应用将加速落地，推动农业从'靠天吃饭'向'知天而作'转变，为保障粮食安全提供更强支撑。

从农民收入看，'十五五'期间我国农民收入将持续稳步增长。随着强农惠农富农政策效能的提升，随着乡村振兴战略的全面推进，农民收入来源将更加多元化，收入结构将更加优化，城乡居民收入差距将进一步缩小。预计到2030年，农村居民人均可支配收入将达到3万元以上，城乡居民收入比将缩小到2.2:1以内。

从农业现代化看，'十五五'期间我国农业现代化水平将显著提升。农业科技进步贡献率有望达到70%以上，农作物耕种收综合机械化率将达到85%以上，智慧农业应用场景将全面拓展，农业生产方式将发生深刻变革。农业绿色发展水平将显著提高，农业面源污染将得到有效控制，农产品质量安全水平将进一步提升。

从农村发展看，'十五五'期间我国农村面貌将发生显著变化。农村基础设施和公共服务水平将大幅提升，农村人居环境将持续改善，农村社会治理体系将更加完善。城乡融合发展体制机制将更加健全，城乡要素双向流动将更加顺畅，城乡发展不平衡不充分问题将得到有效缓解。

实现这些美好愿景，关键在于提高强农惠农富农政策效能。需要各级政府、各部门、各主体共同努力，需要改革创新、协同发力、久久为功。我们相信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，随着'十五五'规划纲要的深入实施，随着强农惠农富农政策效能的不断提升，我国农业农村现代化必将取得新的更大成就，乡村全面振兴必将迈出新的更大步伐，为全面建设社会主义现代化国家作出新的更大贡献。

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