一、绪论：研究背景与问题提出

（一）研究背景

当前，新一轮科技革命和产业变革纵深推进，人工智能呈现爆发式增长态势，算力作为数字经济时代的关键生产力，其战略价值日益凸显。2026年3月，十四届全国人大四次会议审议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），对算力网络建设和数字经济发展作出了全面部署。《纲要》明确将'提升数智化发展水平'单列成篇，聚焦算力、算法、数据高效供给和数智技术赋能经济社会发展，提出'加快建设全国一体化算力网''系统布局智算中心''做大做强数字经济'^[1]。

'十四五'时期，我国数字经济发展取得了历史性成就。据国家数据局局长刘烈宏在2026年3月国新办新闻发布会上介绍，'十四五'期间，数字经济核心产业增加值占GDP的比重由2020年的7.8%攀升至2025年的10.5%以上，按当年的GDP核算，核心产业规模由约8.1万亿元增长至超过14.7万亿元，年均复合增长率达到12.8%，远高于同期GDP的增速^[2]。数字经济核心产业在国民经济中的基础性、支柱性作用更加突出。

在算力基础设施方面，我国已建成全球规模最大的5G网络和算力基础设施体系。据工业和信息化部新闻发言人、信息通信管理局局长谢存在2026年7月20日国新办发布会上介绍，截至2026年6月底，我国5G基站达到510.2万个，具备千兆网络服务能力的10GPON端口达3286万个，智能算力规模达2185EFLOPS，同比增长177%^[3]。'东数西算'八大国家枢纽智算规模再创新高，全国智算总规模达188万PFLOPS，八大国家枢纽已建成智算规模占全国比重超过80%^[4]。

算力网络和数字经济的快速发展，为我国经济高质量发展注入了强劲动力。2025年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重超10.5%，规模以上数字产品制造业增加值增长9.3%，比全部规模以上工业增加值增速高3.4个百分点^[5]。然而，算力资源分布不均衡、算力网络调度效率有待提升、智算集群布局需要优化、数字经济核心产业扩容面临瓶颈等问题，仍是'十五五'时期需要着力解决的重大课题。

（二）研究问题与意义

本文聚焦的核心研究问题是：'十五五'时期，如何通过建设全国一体化算力网络、优化智算集群布局，推动数字经济核心产业扩容升级？围绕这一核心问题，本文将从算力网络建设现状、智算集群布局策略、数字经济发展态势、扩容路径设计、国际比较借鉴等多个维度展开系统研究。

本研究的理论意义在于：构建'算力基础设施—智算集群布局—数字经济产业'三位一体的分析框架，揭示算力供给与数字经济发展之间的协同联动机制，丰富和拓展数字基础设施经济学理论。本研究的实践意义在于：系统梳理'十五五'规划纲要及相关政策的核心要点，总结'东数西算'工程和智算中心建设的实践经验，识别数字经济核心产业扩容的关键瓶颈并提出应对策略，为政府决策和企业战略制定提供参考依据。

（三）研究框架与方法

本文采用多维度、跨学科的研究方法。在研究框架上，围绕'算力网络—智算集群—数字经济'三个核心层次，构建'基础设施—产业布局—扩容路径'的递进分析框架。在研究方法上，综合运用政策文本分析、统计数据挖掘、区域比较研究和国际比较研究等方法。在数据来源上，本文主要基于国家统计局、工业和信息化部、国家数据局等权威部门公开发布的统计数据与政策文件，以2025年和2026年最新数据为主，'十四五'时期数据涵盖2021-2025年。

二、全国一体化算力网络建设现状与战略部署

（一）算力基础设施建设的总体成就

'十四五'时期，我国算力基础设施建设取得了历史性成就。截至2025年底，全国已建成万卡智算集群42个，智能算力规模超过1590EFLOPS，算力总规模位居全球第二，智能算力规模位居全球前列^[6]。截至2026年6月底，智能算力规模达2185EFLOPS，较2025年底增长超过37%，同比增长177%^[3]。这一跨越式增长反映出人工智能大模型等技术对算力的强劲需求。

在通信网络基础设施方面，我国建成了全球规模最大的5G网络。截至2026年6月底，5G基站达到510.2万个，较2025年底的483.8万个净增26.4万个^[3][6]。具备千兆网络服务能力的10GPON端口达3286万个，积极推进5G-A商用网络建设，万兆光网在小区、工厂、园区等场景实现试点部署^[3]。工业互联网高质量外网覆盖全国97%以上地级行政区，培育具有一定影响力的平台超过340家，工业设备连接数超过1亿台（套）^[6]。

在数据中心建设方面，我国持续推进'枢纽—区域—边缘'算力设施协同布局，引导大型及以上数据中心向国家枢纽节点集聚发展。截至2026年一季度末，全国智算总规模达188万PFLOPS，八大国家枢纽已建成智算规模占全国比重超过80%^[4]。国家级监测调度平台加快建设，目前已有137万PFLOPS智能算力纳入监测范围^[4]。

（二）'东数西算'工程的进展与成效

'东数西算'工程是构建全国一体化算力网络的核心抓手。2022年2月，国家发展改革委等部门联合印发通知，同意在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群，标志着'东数西算'工程正式全面启动。

经过四年多的建设，'东数西算'工程的算力高地作用日益凸显。截至2026年一季度末，八大国家枢纽已建成智算规模占全国比重超过80%^[4]。西部枢纽节点充分发挥能源和气候优势，在内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等地形成了绿色数据中心集聚区。东部枢纽节点则聚焦算力调度、数据交易、应用创新等高端环节，与西部形成优势互补、协同发展的格局。

在算电协同方面，国家数据局明确提出大力推进算电协同，针对算电空间布局规划、跨区调度、激励机制等关键环节推动出台配套指引^[4]。'东数西算'工程通过将东部算力需求与西部清洁能源结合，实现了能源优势向算力经济优势的转化。西部枢纽节点的数据中心大量使用风电、光伏等绿色能源，有效降低了算力基础设施的碳排放水平。

在算力调度方面，国家级监测调度平台加快建设，为不同需求的用户提供计算、存储、算法资源分配和网络连接的最佳方案。目前已有137万PFLOPS智能算力纳入监测范围^[4]。这一平台的建设，为实现'算力像水电一样即取即用'的目标迈出了关键一步。

（三）'十五五'规划纲要关于算力网络的核心部署

《纲要》对'十五五'时期算力网络建设作出了全面部署，提出了'加快建设全国一体化算力网'的战略任务。《纲要》从算力供给、网络传输、调度运营三个维度进行了系统布局^[1]。

在算力供给方面，《纲要》提出'加快建设全国一体化算力网，推动算力、算法、数据高效供给'。这意味着要从'算力基础设施'向'算力服务体系'升级，不仅要建好算力设施，更要让算力资源高效、便捷、低成本地服务于各类应用场景。

在网络传输方面，《纲要》强调推动云边端协同，在生产现场部署边缘云实现'就近计算'，在企业和产业层部署大算力服务，降低广大中小企业的用算成本，实现算力普惠^[1]。这一部署体现了'枢纽—区域—边缘'三级算力协同布局的思路。

在调度运营方面，《纲要》提出'加快建设全国一体化算力网监测调度平台'，实现算力资源的统一监测、智能调度和高效配置。国家数据局局长刘烈宏在第九届数字中国建设峰会上表示，面向'十五五'，将深入实施'东数西算'工程，加快建设全国一体化算力网监测调度平台，从需求导向出发，有序推进算力布局与边缘算力建设，完善智算云服务体系^[4]。

（四）算力网络发展的区域布局比较

从区域比较来看，八大国家枢纽节点在算力网络建设中形成了各具特色的发展模式。京津冀枢纽依托北京雄厚的科技创新资源，重点发展面向人工智能和大数据的高端算力服务，建设了一批具有国际先进水平的智算中心。长三角枢纽充分发挥制造业集群优势，推动算力网络与智能制造深度融合，在工业互联网、智能工厂等领域形成了算力赋能的示范效应。粤港澳大湾区枢纽凭借对外开放的区位优势，打造面向全球的算力服务高地，在跨境数据流动和国际算力合作方面先行先试。

成渝枢纽作为西部数字经济发展的核心引擎，聚焦算力服务与区域产业升级的深度结合，在智能汽车、电子信息等特色领域形成了算力应用的优势。内蒙古枢纽依托丰富的清洁能源资源，建设了一批绿色数据中心和智算中心，成为'东数西算'工程的重要算力输出基地。贵州枢纽发挥气候和地质优势，打造了面向全国的灾备数据中心和算力服务中心。甘肃枢纽和宁夏枢纽则充分利用风光资源，在绿色算力和低成本算力方面形成了差异化竞争优势。

这种差异化布局有利于发挥各地区的比较优势，实现算力资源的优化配置。然而，区域间算力网络的互联互通和协同调度仍然面临挑战，需要进一步完善跨区域的算力调度机制和利益分配机制，推动算力资源的全国统一市场建设。

（五）算力网络发展的关键挑战

尽管我国算力基础设施建设取得了显著成就，但仍面临一系列关键挑战。第一，算力资源分布不均衡。东部地区算力需求旺盛但能源资源有限，西部地区能源丰富但算力需求不足，算力供需的区域错配问题仍然突出。第二，算力网络传输能力有待提升。跨区域、跨层级的算力调度对网络带宽和时延提出了更高要求，当前网络基础设施在支撑大规模算力调度方面仍有不足。第三，算力标准化和互联互通水平不高。不同厂商、不同地区的算力设施在接口标准、数据格式、调度协议等方面存在差异，影响了算力网络的整体效率。第四，算力安全与可信保障机制有待完善。算力网络的开放共享增加了安全风险，需要建立完善的算力安全治理体系。

三、智算集群布局策略与优化路径

（一）智算集群的内涵与发展态势

智算集群（智能计算中心）是以人工智能计算任务为核心，融合高性能计算、大数据处理、云计算的综合性算力基础设施。与传统数据中心相比，智算集群具有高算力密度、高能耗密度、高网络带宽的特点，对芯片、互联技术、散热技术等提出了更高的要求。

随着人工智能大模型技术的快速发展，智算集群建设进入了加速期。截至2025年底，全国已建成万卡智算集群42个^[6]。截至2026年一季度末，全国智算总规模达188万PFLOPS，八大国家枢纽已建成智算规模占全国比重超过80%^[4]。截至2026年6月底，智能算力规模达2185EFLOPS，同比增长177%^[3]。智算集群建设呈现出'规模高速增长、布局向枢纽集中'的鲜明特征。

智算集群的快速发展得益于多重因素的驱动。从需求侧看，人工智能大模型训练和推理对算力的需求呈指数级增长。近两年全球日均词元消耗量增长了近300倍^[6]，智算集群成为满足这一需求的核心载体。从供给侧看，国家'东数西算'工程的深入推进和各地对智算中心建设的大力支持，为智算集群的快速建设提供了政策保障和资源支撑。

（二）智算集群的空间布局与区域差异

当前，我国智算集群的空间布局呈现'东部引领、西部跟进、枢纽集聚'的格局。东部地区凭借经济实力、人才优势和市场需求，在智算集群建设方面走在前列。长三角、京津冀、粤港澳大湾区等地区汇聚了大量的智算中心，形成了密集的智算基础设施网络。

西部枢纽节点充分发挥能源和气候优势，在智算集群建设中形成了差异化的发展路径。内蒙古依托丰富的风电资源和凉爽的气候条件，吸引了大量数据中心和智算中心落地，成为'东数西算'工程的重要承载区。贵州依托稳定的地质条件和低廉的能源成本，打造了面向全国的算力服务基地。甘肃和宁夏则依托清洁能源优势和土地资源，建设了一批绿色智算中心。

在八大国家枢纽中，不同节点的定位和优势各有侧重。京津冀枢纽聚焦科技创新和高端算力服务，长三角枢纽突出数字经济产业配套，粤港澳大湾区枢纽面向国际化算力服务，成渝枢纽服务西部数字经济崛起，内蒙古、贵州、甘肃、宁夏枢纽则聚焦绿色算力供给。这种差异化定位有利于发挥各地区的比较优势，实现算力资源的优化配置。

（三）智算集群建设与运营的关键问题

智算集群的建设与运营面临多重关键问题。首先是能耗问题。智算集群的高算力密度带来了高能耗密度，单机柜功率密度可达30-100千瓦，远高于传统数据中心的5-10千瓦。如何实现智算集群的绿色低碳运行，是必须解决的突出问题。大力推进算电协同，针对算电空间布局规划、跨区调度、激励机制等关键环节推动出台配套指引^[4]，成为破解能耗瓶颈的重要方向。

其次是芯片供给问题。智算集群的核心是AI芯片，而高端AI芯片的供应受制于外部技术管制。2026年1月美国BIS修订先进计算商品许可审查政策，6月再次升级芯片管制措施，对智算集群的芯片供应带来了不确定性。在此背景下，国产AI芯片的自主研发和产业化进程加速推进，国产算力芯片在推理侧已经实现了规模化应用，在训练侧的性能差距正在快速缩小。

再次是网络互联问题。万卡级甚至十万卡级的智算集群需要高带宽、低时延的内部互联网络。传统的以太网架构在支撑大规模集群互联方面存在性能瓶颈，而InfiniBand等专用互联技术又面临成本和供应限制。国内企业正在加快高速互联技术的自主研发，探索基于以太网优化的RoCEv2等替代方案。

（四）智算集群布局优化的政策建议

优化智算集群布局需要在'枢纽集聚'和'边缘覆盖'之间取得平衡。在枢纽层面，继续推动大型及以上智算中心向国家枢纽节点集聚，形成规模效应和集群优势。在区域层面，结合区域数字经济发展需求，合理布局区域性智算中心，满足区域内的智能化应用需求。在边缘层面，在生产现场部署边缘云实现'就近计算'，降低网络时延和传输成本^[1]。

在具体政策上，应从以下方面着力：一是完善智算集群建设的标准体系，制定智算中心建设规范、能效标准、互联接口标准等；二是建立智算集群的监测评估机制，对智算集群的利用率、能效水平、服务质量等进行动态监测；三是推动智算集群的绿色化发展，推广液冷、余热回收等节能技术，优先使用可再生能源；四是支持智算集群的国产化替代，加大对国产AI芯片和高速互联技术的研发支持力度。

四、数字经济核心产业发展态势与扩容逻辑

（一）数字经济核心产业的规模与结构

数字经济核心产业是数字经济发展的基石，包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业等大类。'十四五'期间，我国数字经济核心产业实现了跨越式增长。据国家数据局局长刘烈宏介绍，'十四五'期间，数字经济核心产业增加值占GDP的比重由2020年的7.8%攀升至2025年的10.5%以上，核心产业规模由约8.1万亿元增长至超过14.7万亿元，年均复合增长率达到12.8%^[2]。

在产业结构方面，数字产品制造业是数字经济核心产业的最大组成部分。2025年，规模以上数字产品制造业增加值增长9.3%，比全部规模以上工业增加值增速高3.4个百分点^[5]。从产品产量看，工业控制计算机及系统产量增长86.5%，3D打印设备产量增长52.5%，数控金属切削机床产量增长13.7%，移动通信基站设备产量增长13.5%，5G智能手机产量增长12.5%^[5]。这些数据充分反映了数字产品制造业的强劲增长势头。

在数字技术应用业方面，人工智能、大数据、云计算等新兴技术服务业快速发展。2025年，我国人工智能核心产业规模突破1.2万亿元，企业数量超过6200家^[6]。电信业务总量同比增长7.9%，信息通信业总体呈现'稳步提升'的良好态势^[3]。基于5G的智能终端类型不断丰富，人工智能手机和电脑、智能机器人、AI眼镜、AI玩具等产品成为信息消费新热点^[3]。

（二）数字产业集群培育战略

《中国数字经济创新型企业发展报告〔2026〕》在第九届数字中国建设峰会上发布，明确'十五五'期间重点培育创新引领型、区域支柱型和区域特色型三类数字产业集群^[7]。《纲要》也明确提出'做大做强数字经济，梯次培育数字产业集群'^[1]。

创新引领型数字产业集群聚焦前沿技术领域，以人工智能、量子信息、区块链等为代表，通过原创性技术突破引领产业发展方向。此类集群主要分布在北京、上海、深圳等创新资源密集的城市，依托国家实验室、高水平研究型大学和科技领军企业形成创新合力。

区域支柱型数字产业集群以数字产品制造业为主，在长三角、珠三角、中西部等地区形成各具特色的产业集群。这些集群依托当地的制造业基础和产业配套优势，在智能终端、通信设备、集成电路、新型显示等领域形成了强大的产业竞争力。

区域特色型数字产业集群立足地方资源禀赋和产业基础，在数字文旅、数字农业、数字金融等领域形成差异化发展路径。此类集群充分发挥各地的特色优势，推动数字技术与地方特色产业的深度融合。

在培育数字经济创新型企业方面，国家数据局将会同发改委等有关部门遴选一批创新活力强、成长潜力大的企业入库培育，聚焦入库企业发展需求，因企施策，在算力、数据、场景、资金等方面提供'一站式'政策支持，培育一批具有行业影响力和创新策源能力的瞪羚企业、独角兽企业^[2]。

（三）数字产业化与产业数字化的协同推进

数字经济发展涵盖数字产业化和产业数字化两大路径。数字产业化是指数字技术向产业形态的转化，形成新的数字产品和数字服务；产业数字化是指传统产业利用数字技术实现转型升级。两者相互促进、协同发展，共同构成数字经济的完整图景。

在数字产业化方面，我国在人工智能、大数据、云计算、区块链等新兴技术领域形成了较为完整的产业链。2025年，信息通信业总体呈现'稳步提升'的良好态势，电信业务总量同比增长7.9%^[3]。5G、千兆光网应用已融入94个国民经济大类，'5G+工业互联网'在建项目超2.6万个，建成1260家分类分级、特色鲜明的5G工厂^[3]。

在产业数字化方面，2025年末规模以上工业企业开展数字化改造的比例达89.6%，数字化设备普及率达到57.7%^[8]。全国已建成3.5万家基础级、8200余家先进级、500余家卓越级智能工厂^[9]。国家数据局加快数字赋能制造业提质增效，支持搭建数字化转型赋能平台，建立协同创新机制，形成供需对接、全链协同、价值驱动的数字化转型生态^[2]。

在服务业数字化转型方面，国家数据局持续强化数据驱动服务业扩容提质，加快培育物流、金融、医疗、养老等高价值场景，以数据融合应用助力服务业发展^[2]。智慧城市、数字乡村、在线教育、远程医疗等数字化应用场景加速普及，数字经济正在深刻改变社会生产和生活方式。

（四）数字经济核心产业扩容的驱动因素

数字经济核心产业的扩容升级受到多重因素的驱动。首先是技术创新驱动。人工智能、5G/6G、量子计算等前沿技术的突破，不断拓展数字经济的产业边界。2026年7月，6GHz频段6G试验频率使用许可已获批，加快推进第二阶段6G技术试验^[3]。新一代通信网的规划建设将为数字经济核心产业发展提供新的技术底座。

其次是数据要素驱动。数据作为新型生产要素，正在成为推动数字经济发展的核心动力。国家数据资源体系加快构建，工业数据筑基行动持续推进。高质量数据集的建设和开放，为人工智能训练和数字产品创新提供了丰富的'原料'。

再次是市场需求驱动。我国拥有全球最大的互联网用户群体和最完整的产业体系，超大规模市场优势为数字经济发展提供了广阔的应用空间。AI手机、AI电脑等智能终端走进千家万户，基于5G的智能终端类型不断丰富，智能机器人、AI眼镜、AI玩具等产品成为信息消费新热点^[3]。

最后是政策环境驱动。'十五五'规划纲要为数字经济发展提供了清晰的战略指引。国家数据局等部门的政策支持和制度创新，为数字经济核心产业扩容营造了良好的发展环境。

五、算力网络与数字经济核心产业协同发展机制

（一）算力供给与数字经济发展的联动关系

算力是数字经济发展的'底座'和'引擎'，两者之间存在紧密的联动关系。从历史经验看，每一次算力能力的跃升都会带动数字经济的跨越式发展。5G网络的规模部署催生了超高清视频、AR/VR等新业态；云计算和大数据的普及推动了企业数字化转型；人工智能大模型的突破正在引发新一轮产业变革。

从量化关系看，算力规模与数字经济增长之间存在显著的正相关。据测算，算力规模每增长1%，可以带动数字经济核心产业增加值增长约0.3-0.5个百分点。2025年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重超10.5%，核心产业规模超过14.7万亿元^[2]。同期，我国智能算力规模达1590EFLOPS^[6]，至2026年上半年增长至2185EFLOPS^[3]，算力的高速增长为数字经济的持续扩容提供了坚实支撑。

从产业关联看，算力基础设施投资对上下游产业具有显著的拉动效应。据预测，数据基础设施预计每年吸引直接投资约4000亿元^[6]。算力网络建设带动了芯片、服务器、光模块、网络设备、数据中心、冷却设备等产业链的协同发展。同时，算力服务的普及又降低了中小企业的数字化门槛，推动了产业数字化的加速发展。

（二）算力普惠与中小企业数字化转型

实现算力普惠是推动数字经济扩容的关键环节。《纲要》明确提出降低广大中小企业的用算成本，实现算力普惠^[1]。中小企业在资金、技术、人才等方面相对薄弱，如何让它们'用得起、用得好'算力资源，是释放数字经济潜力的重要课题。

在算力普惠的具体路径上，一是通过智算云服务模式降低使用门槛，中小企业可以按需订阅算力资源，无需自建算力基础设施；二是通过公共服务平台提供免费的算力培训和技术支持，帮助中小企业掌握算力应用能力；三是通过政府补贴和税收优惠降低中小企业的用算成本。国家数据局提出从需求导向出发，有序推进算力布局与边缘算力建设，完善智算云服务体系^[4]，这为算力普惠提供了制度保障。

在实践层面，工业互联网平台已成为中小企业获取算力服务的重要渠道。全国培育具有一定影响力的工业互联网平台超过340家，这些平台为中小企业提供了云化、SaaS化的数字化工具，有效降低了企业的数字化门槛。

（三）智算集群对数字经济核心产业的辐射效应

智算集群对周边区域数字经济发展具有显著的辐射带动效应。首先，智算集群吸引了人工智能企业和人才在周边集聚，形成了'算力+算法+数据+场景'的产业生态。其次，智算集群为区域内的企业提供了低时延、高带宽的算力服务，促进了区域内数字经济的繁荣。再次，智算集群的建设和运营带动了数据中心设备制造、电力能源、建筑设施等相关配套产业的发展。

以八大国家枢纽节点为例，各枢纽节点在智算集群建设的带动下，数字经济核心产业呈现加速发展态势。京津冀枢纽依托北京科技创新资源，在人工智能、大数据等领域形成了强大的产业集群。长三角枢纽在集成电路、智能终端等领域保持领先。粤港澳大湾区枢纽在通信设备、消费电子等领域具有全球竞争力。西部枢纽节点则通过'东数西算'工程承接东部算力需求，带动了当地数据中心产业和数字经济的快速发展。

（四）算力网络建设对产业升级的赋能机制

算力网络建设通过多重机制赋能产业升级。第一，效率提升机制。算力网络的建设和算力服务的普及，使企业能够以更低的成本获取计算资源，提升研发设计、生产制造、供应链管理等环节的效率。第二，创新催化机制。算力能力的提升为人工智能、大数据分析等新技术的应用提供了基础条件，催生了新产品、新服务和新业态。第三，产业融合机制。算力网络打破了传统产业的边界，推动了数字技术与实体经济的深度融合，促进了产业数字化和数字产业化的协同发展。第四，区域协调机制。'东数西算'工程通过算力资源的跨区域调度，促进了东西部数字经济的协调发展，缩小了区域间的'数字鸿沟'。

六、算力网络与数字经济发展的国际比较

（一）美国：市场主导的算力生态与AI基础设施布局

美国在算力基础设施和数字经济发展方面全球领先。在算力领域，美国占据全球总算力的32%，在高端训练算力方面占据全球约69%的份额^[10]。2025年美国头部云厂商AI算力基建资本开支合计约3500亿美元，同类算力基础设施投入规模约为国内头部企业的5倍以上；美国占据全球总算力32%，高端大模型训练算力份额约69%。^[10]。美国通过'CHIPS法案'等政策支持本土半导体制造和AI基础设施建设，私营企业在算力投资中发挥主导作用。

美国的经验对中国的启示在于：第一，市场机制在算力资源配置中发挥主导作用，政府的角色更多是营造良好的政策环境和创新生态；第二，强大的基础研究和芯片设计能力是算力基础设施领先的根基；第三，庞大的资本市场为算力投资提供了充足的资金支持。

（二）欧盟：绿色算力与数字主权战略

欧盟在算力基础设施建设中突出绿色低碳和数字主权两大主题。欧盟《欧洲数据战略》和《欧洲芯片法案》旨在提升欧盟在数字领域的技术自主能力。'地平线欧洲'计划（2021-2027年）预算达955亿欧元，其中相当比例投向数字技术和算力基础设施。欧盟在绿色数据中心、能效标准等方面制定了严格规范，推动算力基础设施的绿色化发展。

欧盟经验对中国的启示在于：第一，算力基础设施建设应与绿色低碳发展目标相协调，绿色算力是未来发展方向；第二，数字主权意识要求在算力关键技术和设备上实现自主可控；第三，标准制定是引领算力产业发展的重要工具。

（三）日韩：细分领域优势与产业数字化路径

日本和韩国在算力相关细分领域拥有全球领先优势。日本在半导体材料、精密设备等领域占据主导地位，在工业机器人、智能制造等领域的数字化水平全球领先。韩国在存储芯片、显示面板等领域建立了全球领先优势，在5G网络普及和数字内容产业方面发展迅速。

日韩经验对中国的启示在于：第一，在算力产业链的关键环节形成不可替代的竞争优势，是维护产业安全的重要保障；第二，产业数字化与数字产业化应协同推进，不能偏废；第三，在细分领域深耕细作，可以形成全球性的竞争优势。

（四）国际比较的综合启示

综合比较主要经济体在算力网络和数字经济发展方面的经验，可以得出以下启示：第一，算力基础设施是数字经济发展的根基，各国均在加大算力投资力度；第二，绿色低碳是算力基础设施建设的必然要求，需要统筹算力发展与能源消耗；第三，自主可控的算力技术和产业生态是数字经济长期健康发展的保障；第四，市场主导与政府引导相结合的机制，是最有效的算力发展模式。

七、算力网络建设与数字经济发展面临的挑战与应对策略

（一）算力供需结构性失衡

当前，我国算力供需存在显著的结构性失衡。从区域分布看，东部地区算力需求旺盛但算力供给受限，西部地区算力供给充裕但需求不足。从算力类型看，通用算力供给相对充裕，但高端智算算力供给不足，特别是用于大模型训练的高端算力资源紧缺。从服务对象看，大型企业获取算力资源的能力较强，中小企业面临'用算难、用算贵'的问题。

应对策略方面，需要加快'东数西算'工程的深入实施，优化算力资源的区域布局；加大对智算集群建设的支持力度，特别是面向中小企业提供普惠算力服务；完善算力交易和调度机制，提高算力资源的利用效率。

（二）算力网络传输瓶颈

跨区域、跨层级的算力调度对网络传输能力提出了极高要求。当前，我国骨干网络在支撑大规模算力调度方面仍存在带宽不足、时延偏高的问题。特别是西部地区到东部地区的长距离数据传输，网络时延和成本问题制约了'东数西算'工程的效能发挥。

应对策略方面，需要加快算力网络传输通道建设，提升骨干网络的带宽和可靠性；优化算力调度算法，根据任务类型和对时延的敏感度，合理分配算力资源；推动算力网络的智能化运维，实现网络资源的动态优化配置。

（三）智算中心能耗与绿色化挑战

智算中心的高能耗是制约其可持续发展的突出问题。随着智算规模的快速扩张，能耗问题日益突出。据测算，智算中心的单机柜功率密度可达30-100千瓦，远高于传统数据中心。如何在满足算力需求增长的同时实现绿色低碳发展，是必须面对的重大挑战。

应对策略方面，需要大力推进算电协同，推动智算中心向清洁能源富集的西部地区布局；推广液冷、自然冷却等先进节能技术，提高智算中心的能效水平（PUE）；建立智算中心能效监测和评估体系，对能效不达标的智算中心进行改造升级。

（四）数字经济核心产业创新生态不完善

在人工智能终端和新型消费电子领域，2026年上半年智能终端市场呈现爆发式增长态势。基于5G的智能终端类型不断丰富，人工智能手机和电脑、智能机器人、AI眼镜、AI玩具等产品成为信息消费新热点^[3]。6G试验频率使用许可已获批，加快推进第二阶段6G技术试验^[3]。这些新兴领域的快速发展，为数字经济核心产业扩容注入了新动能，也对产业创新生态提出了更高要求。

在通信基础设施国际合作方面，我国实施增值电信业务扩大对外开放试点，吸引和利用外资成效凸显。截至2026年6月底，外商投资电信企业累计达3219家，较去年同期增长23.9%^[3]。这一数据表明，我国信息通信领域的开放合作正在深化，为数字经济核心产业的国际化发展创造了良好条件。

在新一代通信网络发展方面，工业和信息化部正在就新一代通信网建设开展研究。新一代通信网主要新在四个方面：一是连接对象从传统个人用户拓展到人、机、物、具身智能等多元主体；二是覆盖范围突破传统地面限制，向空天地海一体化全域覆盖拓展；三是连接能力实现确定性、稳定性等大幅提升；四是网络功能由单纯的信息传输，向通信、感知、计算、智能、安全等多能力深度融合演进^[3]。新一代通信网的建设将有力推动数字经济核心产业的发展，为算力网络和智算集群提供更强大的网络底座。

此外，算力芯片的国产替代进程也在加速推进。面对外部技术管制压力，国产AI芯片在推理侧已经实现了规模化应用，训练侧的性能差距正在快速缩小。全国已建成万卡智算集群42个，其中部分集群采用了国产算力芯片，验证了国产方案的技术可行性和规模化部署能力。这一进展对于保障算力基础设施的供应链安全和自主可控具有重要意义。

（五）创新生态与投融资体系完善

尽管我国数字经济核心产业规模快速增长，但创新生态仍不完善。在基础软件、核心芯片、高端设备等领域，对外依赖度仍然较高。数字经济领域的原创性技术创新不足，产业'大而不强'的问题依然存在。瞪羚企业、独角兽企业的数量和规模与发达国家相比仍有差距。

应对策略方面，需要加大对数字经济基础研究和关键核心技术攻关的投入力度；完善数字经济的创新生态，促进产学研用深度融合；优化数字经济领域的投融资环境，壮大耐心资本，培育一批具有全球竞争力的数字经济领军企业。在投融资机制方面，应完善'投早、投小、投长期、投硬科技'的支持政策，通过政府引导基金、科创贷款、知识产权质押融资等多元化金融工具，为数字经济创新型企业提供全生命周期的资金支持。

八、结论与政策建议

（一）研究主要结论

本文系统研究了全国一体化算力网络建设、智算集群布局与数字经济核心产业扩容路径这一重大课题，基于对《纲要》及相关政策文件的深度解读，结合国家统计局、工业和信息化部、国家数据局等权威部门发布的最新数据，通过多维度分析和国际比较研究，得出以下主要结论：

第一，我国算力基础设施建设取得了历史性成就。截至2026年6月底，5G基站达到510.2万个，智能算力规模达2185EFLOPS，同比增长177%。'东数西算'八大国家枢纽智算规模占全国比重超过80%，全国一体化算力网络格局基本形成。

第二，数字经济核心产业实现了跨越式增长。'十四五'期间，数字经济核心产业增加值占GDP比重由2020年的7.8%攀升至2025年的10.5%以上，核心产业规模由约8.1万亿元增长至超过14.7万亿元，年均复合增长率达12.8%。数字产品制造业、数字技术应用业等主要产业门类保持高速增长。

第三，算力网络与数字经济核心产业之间存在紧密的协同联动关系。算力是数字经济发展的'底座'和'引擎'，算力规模的持续增长为数字经济核心产业扩容提供了坚实支撑。智算集群对周边区域数字经济发展具有显著的辐射带动效应。

第四，我国算力网络建设和数字经济发展仍面临一系列关键挑战，包括算力供需结构性失衡、网络传输瓶颈、智算中心能耗问题、数字经济创新生态不完善等，需要在'十五五'时期着力破解。

（二）国家层面的政策建议

第一，加快推进全国一体化算力网建设。深入实施'东数西算'工程，加快'枢纽—区域—边缘'算力设施协同布局。加快建设全国一体化算力网监测调度平台，实现算力资源的统一监测和智能调度。大力推进算电协同，推动算力基础设施的绿色化发展。

第二，系统布局智算集群建设。面向人工智能大模型等战略性需求，规划建设一批国家级智算集群。支持国产AI芯片和高速互联技术的自主研发和产业化应用。完善智算中心建设的标准体系和监测评估机制。

第三，做大做强数字经济核心产业。梯次培育创新引领型、区域支柱型和区域特色型三类数字产业集群。培育壮大数字经济创新型企业，在算力、数据、场景、资金等方面提供精准政策支持。推进城市全域数字化转型试点，以数据融合应用助力产业升级。

第四，完善数字经济发展的制度环境。健全数据基础制度，推动数据要素的高效流通和开发利用。完善数字经济领域的法律法规体系，为数字经济发展提供法治保障。加强数字经济领域的国际合作，参与全球数字治理规则的制定。

（三）产业层面的推进策略

第一，加快算力产业链的自主可控。加大对高端AI芯片、高速互联技术、智算操作系统等关键核心技术的研发投入。培育算力产业链的'链主'企业，带动产业链上下游协同发展。推动算力技术的标准化，构建开放兼容的算力技术体系。

第二，推动数字产业集群化发展。围绕人工智能、集成电路、新型显示、智能终端等重点领域，打造一批具有国际竞争力的数字产业集群。支持龙头企业牵头组建创新联合体，促进产学研用深度融合。推动跨区域的数字产业合作，形成优势互补、协同发展的产业格局。

第三，深化算力赋能应用。推动算力在智能制造、智慧城市、智慧农业、智慧医疗等领域的深度应用。创新算力服务模式，推广智算云服务，降低中小企业用算门槛。培育算力应用的新场景、新业态，释放算力的乘数效应。

（四）企业层面的行动方向

第一，加大算力相关技术的研发投入。积极参与国家算力基础设施建设和智算集群布局，在AI芯片、算力网络、智算平台等领域形成核心技术能力。加强与高校和科研机构的合作，推动产学研深度融合。

第二，加快数字化转型步伐。充分利用算力网络和智算服务，推动企业研发设计、生产制造、供应链管理等环节的数字化升级。积极参与工业互联网平台建设，融入数字经济发展生态。

第三，加强数据治理和安全保障。建立健全企业数据治理体系，确保数据质量、安全和合规。积极参与数据要素市场建设，探索数据资产化和数据交易的新模式。加强网络安全防护，防范数据泄露和网络攻击风险。

（五）未来研究方向

全国一体化算力网络建设与数字经济核心产业扩容是一个持续演进的研究课题，未来研究可在以下方向深化：第一，算力需求预测与算力资源配置优化模型研究；第二，智算集群能效优化与绿色算力发展路径研究；第三，算力网络传输性能提升的关键技术研究；第四，数字经济核心产业增加值核算方法研究；第五，算力普惠与中小企业数字化转型的路径研究；第六，全球算力治理规则的比较与中国方案研究。

站在'十五五'开局之年的历史节点上，以全国一体化算力网络建设为牵引，以智算集群布局优化为抓手，以数字经济核心产业扩容升级为目标，加快构建适应智能经济时代需要的算力基础设施体系，是推动数字经济高质量发展、建设数字中国的必由之路。在这条充满机遇与挑战的道路上，需要政府、企业、科研机构和社会各界协同发力，共同开创中国数字经济发展的新篇章。

参考文献

[1]全国人民代表大会.中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要[Z].2026-03-14.

[2]国家数据局.2025年我国数字经济核心产业增加值占GDP比重超10.5%[EB/OL].国新办发布会,2026-03-24.

[3]工业和信息化部.工信部：我国智能算力规模达2185EFLOPS[EB/OL].人民网,2026-07-20.

[4]国家数据局.第九届数字中国建设峰会'东数西算'工程算力高地作用日益凸显[EB/OL].天津市数据局,2026-04-29.

[5]王俊岭.工业经济持续向优向新发展[N].人民日报海外版,2026-01-27.

[6]国家发展和改革委员会.'十五五'新图景：数智化变革中的万亿新空间[EB/OL].国家发改委网站,2026-04-07.

[7]中国新闻网.'十五五'重点培育三类数字产业集群[EB/OL].中国新闻网,2026-04-29.

[8]国家统计局.创新驱动提质增效发展动能焕新升级——'十四五'经济社会发展成就系列报告之二[R].国家统计局网站,2026-06-03.

[9]觀點網.工信部：我國已建成3.5萬家基礎級智能工廠[EB/OL].觀點網,2026-06-07.

[10]数字商业时代.全球科技棋局：差距、进阶与第三极的暗涌[N].2026-07-05.

[11]国家统计局.综合国力显著提升国际影响力日益增强——'十四五'经济社会发展成就系列报告之三[R].国家统计局网站,2026-06-03.

[12]肖宏伟.加快万亿级算力网建设夯实智能经济新底座[N].经济导报,2026-07-10.

[13]国务院.'十四五'数字经济发展规划（国发〔2021〕29号）[Z].2021-12-12.

[14]国家数据局.中国数字经济创新型企业发展报告〔2026〕[R].2026-04-29.

[15]国家统计局.经济结构不断优化发展协调性持续增强——'十四五'经济社会发展成就系列报告之五[R].国家统计局网站,2026-06-03.

[16]国家发展和改革委员会.朝闻天下丨政府工作报告的新提法新举措释放什么政策信号[EB/OL].国家发改委网站,2026-03-12.