一、绪论：研究背景与问题提出

（一）研究背景

当今世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球科技竞争格局正在经历深刻重塑。以人工智能、量子信息、生物技术、新能源等为代表的前沿科技领域竞争日趋白热化，科技创新成为大国博弈的核心战场。在这一背景下，如何在推进高水平科技自立自强的同时，保持和拓展国际科技开放合作，实现发展与安全的动态平衡，已成为'十五五'时期我国科技发展战略的核心命题。

2026年3月，十四届全国人大四次会议审议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），对'十五五'时期科技创新工作作出了全面部署。《纲要》明确提出'实现高水平科技自立自强''强化国家战略科技力量''完善科技创新体制机制''扩大国际科技交流合作'等战略任务，体现了统筹发展与安全的总体思路^[1]。科技部部长阴和俊在回顾'十四五'科技成就时指出，这五年我国科技管理体制实现重塑，新型举国体制优势充分彰显，党中央对科技工作的集中统一领导进一步加强，形成全国科技工作'一盘棋'的基本格局^[2]。

从全球视角来看，科技竞争格局正在经历结构性变化。2025年，我国全社会研发经费投入达39262亿元，研发经费投入强度达2.80%，比2020年提高0.44个百分点，首次超过经济合作与发展组织（OECD）成员国平均水平^[3]。这一里程碑式的突破标志着我国从科技大国向科技强国迈出了坚实一步。与此同时，美国对华技术管制持续升级，2026年1月美国商务部产业与安全局（BIS）发布《先进计算商品许可审查政策的修订》最终规则，6月再次推出系统性升级的芯片管制措施，从'先进芯片禁售'推向覆盖设计、制造、设备、软件的'全链条监管'新阶段^[4][5]。在此背景下，如何在开放合作中维护科技安全，在安全可控中推进开放合作，成为亟待研究的重大课题。

（二）研究问题与意义

本文聚焦的核心研究问题是：在全球科技竞争格局深刻演变的背景下，'十五五'时期我国如何构建科技创新开放合作与安全平衡的有效路径？围绕这一核心问题，本文将从全球科技竞争态势分析、开放合作政策体系梳理、科技安全制度框架构建、平衡机制设计、国际比较借鉴等多个维度展开系统研究。

本研究的理论意义在于：构建科技创新领域'开放—安全'双轮驱动的分析框架，揭示开放合作与安全可控之间的辩证关系与动态平衡机制，丰富和拓展科技安全理论与科技外交理论。本研究的实践意义在于：系统梳理'十五五'规划纲要及相关政策的核心要点，分析全球科技竞争格局的结构性特征，识别开放合作与安全平衡的关键挑战并提出应对策略，为政府科技战略决策和企业国际化发展提供参考依据。

（三）研究框架与方法

本文采用多维度、跨学科的研究方法。在研究框架上，构建'竞争态势—开放合作—安全平衡—路径优化'的四维分析框架。在研究方法上，综合运用政策文本分析、统计数据挖掘、地缘政治分析和国际比较研究等方法。在数据来源上，本文主要基于国家统计局、科技部、工业和信息化部等权威部门公开发布的统计数据与政策文件，以2025年和2026年最新数据为主，'十四五'时期数据涵盖2021-2025年。

二、全球科技竞争格局的演进与态势

（一）全球科技竞争的结构性特征

当前全球科技竞争格局呈现出鲜明的结构性分化特征。中美两国作为全球科技创新的'两极'，在科技实力的竞争中展现出不同的优势禀赋：美国在基础研究、高端底层技术与创新生态上占据显著优势，中国则在工程化应用、产业链整合与规模制造上形成了自身壁垒。两国的差距不是平面的代差，而是立体的结构差^[6]。

从研发投入看，我国科技投入持续高速增长。据国家统计局数据，2025年我国研发经费投入达39262亿元，较2020年增长61.0%，研发经费投入强度达2.80%，比2020年提高0.44个百分点，首次超过OECD成员国平均水平^[3]。2024年全社会研发投入超3.6万亿元，较2020年增长48%；基础研究经费达2497亿元，较2020年增长超过70%^[2]。研发人员总量世界第一，高水平国际期刊论文数量和国际专利申请量连续5年世界第一^[2]。

从创新产出看，我国科技创新能力稳步提升。国家综合创新能力排名由2020年的第14位提升至2024年的第10位^[2]。高新技术产业规模不断壮大，规上高技术制造业增加值较'十三五'末增长42%；'三新'经济增加值占GDP的比重达18%^[2]。2025年，规模以上高技术制造业增加值比上年增长9.4%，增速为2022年以来最高点，对全部规模以上工业增速的贡献率达26.1%^[7]。高新技术企业超过50万家，较2020年增加83%^[2]。

从产业结构看，我国制造业增加值连续16年位居全球第一，拥有全球最完整的工业体系和超大规模市场优势。2025年我国制造业增加值达346747亿元，占GDP比重约24.7%^[7]。5G相关专利占全球54.3%，新能源电池产能占全球78.5%，在光伏、风电、高铁、工程机械等领域形成了全球领先的产业竞争力^[6]。

（二）中美科技竞争的核心维度与差距分析

中美科技竞争的核心维度涵盖基础研究、半导体、人工智能、量子技术等关键领域，各领域的竞争态势呈现出不同特征。

在基础研究领域，中美差距最为显著。根据科技部2026年'部长通道'公布的数据，2025年我国全社会研发投入超过3.92万亿元，研发强度达到2.8%，基础研究投入接近2800亿元，占比首次突破7%，达到7.08%，创下历史新高^[6]。但横向对比来看，OECD 2025年全球研发投入报告显示，美国基础研究投入占研发总投入的比重约为17.8%，是中国的两倍以上。投入结构的差异直接体现在成果质量上：尽管2024年中国在自然指数涵盖的顶级期刊论文贡献份额达32122篇，是美国的1.46倍，PCT国际专利申请量也连续多年位居全球第一，但在诺贝尔奖级别的原创性成果、底层科学原理突破上，与美国仍有不小差距^[6]。

在半导体领域，中美差距呈现出全链条的梯度分化。美国半导体行业协会（SIA）2025年行业报告显示，美国企业占据全球芯片设计市场近50%的份额；在EDA工业软件领域，三家美国企业垄断了全球73.2%的市场，高端EDA工具占比超过95%^[6]。制造环节，美国本土晶圆产能仅占全球的12%，却掌握着最先进制程的技术主导权；中国大陆当前拥有全球约21%的晶圆产能，与韩国持平，预计到2030年有望成为全球产能最高的地区，但在7纳米以下的先进制程上仍存在显著代差，高端光刻机、关键材料等环节的对外依赖度依然较高^[6]。

在人工智能领域，差距呈现出'表层接近、底层分化'的特征。中国信通院数据显示，2025年全球总算力中美国占32%、中国占21%，整体规模差距约1.5倍；智能算力领域中国全球占比约52%，在推理侧算力与应用场景落地上实现了局部领先。但在决定产业天花板的高端训练算力上，美国占据全球约69%的份额，中国仅为14.5%-15%，高端训练芯片的单卡性能、万卡级集群的互联能力仍有代际差距。中金公司研究报告指出，2025年美国AI基础层投资规模约3500亿美元，是中国的5倍以上^[6]。

（三）中国科技竞争力在全球格局中的定位

从全球创新指数的排名变化来看，我国科技竞争力呈现稳步提升态势。国家综合创新能力排名由2020年的第14位提升至2024年的第10位^[2]。在世界知识产权组织发布的《2025年全球创新指数》百强创新集群中，'深圳—香港—广州'、'北京'、'上海—苏州'集群分别位居全球第一、第四和第六位^[3]。这些排名变化反映了我国科技创新从'量的积累'向'质的飞跃'转变的积极趋势。

在科技投入的国际比较中，我国已经进入了世界科技大国的第一方阵。2025年我国研发经费投入达39262亿元，较2020年增长61.0%，总量仅次于美国，位居全球第二。研发经费投入强度达2.80%，首次超过OECD成员国平均水平^[3]。研发人员总量世界第一，高水平国际期刊论文数量和国际专利申请量连续5年世界第一^[2]。这些数据表明，我国在科技创新的'硬指标'上已经具备了与科技强国同台竞技的实力。

然而，在创新质量和效率方面，我国与科技强国仍有差距。在诺贝尔奖级别的原创性成果、底层科学原理突破上，与美国仍有不小差距。在高端芯片、工业软件、高端科学仪器、特种材料等领域的'卡脖子'现象，本质上都是高端创新能力不足的集中体现^[6]。从'大'到'强'，从'全'到'精'，是我国科技产业必须跨越的一道门槛。

（四）全球科技治理体系变革与多极化趋势

在美中科技博弈的主线之外，全球科技版图的多极化趋势日益明显。欧盟作为最被寄予厚望的潜在'第三极'，拥有雄厚的科研基础和完善的产业体系。欧盟委员会发布的《2025年欧洲创新记分牌》显示，自2018年以来欧盟整体创新表现增长了12.6个百分点，瑞典、丹麦、荷兰、芬兰等国常年位居全球创新指数前列。美国智库发布的《关键和新兴技术指数》报告测算，若将欧洲视为统一整体，其综合技术实力约为美国的一半、中国的三分之二^[6]。凭借'地平线欧洲'等跨国科研框架计划，欧盟在基础研究与前沿探索上保持着很强的竞争力。但欧盟的短板同样突出，成员国之间发展不均衡，创新资源分散，半导体等关键领域存在明显短板，市场与治理的碎片化严重制约了整体竞争力。

日本和韩国是典型的'细分领域强国'，在全球科技供应链中占据着不可替代的位置。日本在半导体材料、精密仪器、工业机器人等领域拥有极强的话语权，半导体光刻胶、高纯特种气体等材料的全球市场占比超过70%。韩国在存储芯片、显示面板等领域建立了全球领先优势，三星、SK海力士等企业是全球存储芯片市场的主导者^[6]。印度等新兴经济体近年来在科技领域快速发展，在软件外包、IT服务、数字支付等领域形成了较强竞争力，但制造业基础薄弱，距离真正的科技强国仍有较大差距。

综合来看，短期内全球科技产业呈现'双极多强'的格局：中美两国在科技的广度与深度上占据第一梯队，欧盟、日本、韩国等经济体在细分领域拥有突出优势。这种格局既带来了竞争压力，也蕴含着合作空间。'十五五'时期，我国需要在这一多元格局中找准定位，既要巩固和扩大在工程化应用和规模制造领域的优势，也要加快补齐基础研究和关键核心技术的短板。

三、'十五五'时期科技创新开放合作的政策体系

（一）国际科技合作的现状与成就

'十四五'时期，我国国际科技合作取得显著成就。科技部部长阴和俊在2025年9月国新办新闻发布会上指出，'十四五'时期我国与160多个国家和地区建立科技合作关系，签署119个政府间科技合作协定，加入200多个国际组织和多边机制^[2]。这一广泛深入的国际科技合作网络，为我国科技创新提供了丰富的国际资源和广阔的发展空间。

在'一带一路'科技创新合作方面，'一带一路'创新之路加快铺就。我国深入实施'一带一路'科技创新行动计划，'一带一路'科技交流大会实现机制化运行，'一带一路'联合实验室全面布局建设^[2]。这些合作机制有效促进了中国与沿线国家的技术转移和知识共享，为共建'一带一路'高质量发展注入了科技动力。

在国际大科学计划方面，我国牵头发起的'深时数字地球''海洋负排放'等国际大科学计划稳步推进，积极参与国际热核聚变实验堆（ITER）等60多个国际大科学计划和大科学工程^[2]。这些参与不仅提升了我国在国际科技治理中的话语权，也为我国科学家提供了参与全球前沿科技研究的平台。

在企业国际化创新方面，2024年524家中国大陆企业进入全球工业研发投入2000强，占上榜企业比重为26.2%，较2020年增加4.8个百分点^[2]。企业研发投入占比超过77%，表明企业正在成为国际科技合作的重要主体。中国企业通过设立海外研发中心、参与国际标准制定、开展跨国技术并购等方式，深度融入全球创新网络。

（二）科技外交的战略布局与机制创新

在国际科技合作中，科技外交发挥着越来越重要的作用。我国积极参与和推动科技外交，通过高层科技对话机制，与美国、欧盟、日本、韩国等主要经济体保持科技政策沟通。中美人地科技合作协定（STA）虽然面临挑战，但双方在气候变化、公共卫生等全球性议题上仍有合作空间。中欧科技合作在'地平线欧洲'计划框架下持续推进，在清洁能源、生物多样性等领域开展了富有成效的合作。

科技外交机制创新方面，我国探索建立了'科技+外交'的复合型合作模式。在联合国框架下，我国积极推动'开放科学'倡议，倡导科学知识的开放共享。在G20、APEC等多边经济治理平台中，科技议题的权重持续提升，我国在数字税、人工智能治理、数据跨境流动等新兴议题上的话语权不断增强。

（三）'十五五'规划纲要关于科技开放合作的核心部署

《纲要》对'十五五'时期国际科技合作作出了全面部署，体现了'在开放中推进自主创新、在合作中维护科技安全'的总体思路。《纲要》明确提出'扩大国际科技交流合作，建设具有全球竞争力的开放创新生态'^[1]。这一部署从三个方面展开：

第一，深化政府间科技合作。积极参与和发起国际大科学计划和大科学工程，完善参与国际科技计划的体制机制。在人工智能、气候变化、生命健康、能源安全等全球性挑战领域，加强与国际社会的联合研究。健全科技合作机制，拓展合作领域，创新合作方式，提升合作实效。

第二，构建开放创新生态。建设具有全球竞争力的开放创新生态，吸引海外高层次人才和优秀青年科学家来华工作交流。完善外国人来华工作许可制度，优化签证和居留政策。支持外资企业在华设立研发中心，参与我国科技计划项目。鼓励我国科研机构和企业'走出去'，在全球创新热点地区布局研发网络。

第三，深度参与全球科技治理。积极参与世界知识产权组织、国际标准化组织等国际组织的规则制定。推动建立公平、合理、非歧视的国际科技治理新秩序。在数据跨境流动、人工智能治理、生物安全等新兴领域，提出中国方案，贡献中国智慧。

（四）重点领域的国际科技合作布局

在人工智能领域，我国积极参与人工智能全球治理。2026年7月，上海举办世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议，外交部人工智能事务相关负责人在会上介绍了中国在人工智能全球治理方面的立场和实践^[8]。我国在人工智能国际合作中坚持'发展、安全、治理'三位一体的原则，推动建立包容、普惠、可持续的人工智能全球治理框架。

在量子科技领域，我国在量子通信、量子计算等领域取得了一系列重大原创性成果。在量子通信方面，我国建成了全球覆盖最广的量子通信骨干网，城域量子网络市占率超70%^[6]。中国科学家积极参与国际量子科技合作，推动建立量子科技国际标准。

在气候变化与新能源领域，我国积极推动绿色技术国际合作。2025年光伏、风电装机容量居世界首位，新能源汽车产销量稳居世界第一^[2]。我国在特高压输变电、第四代核电等领域的技术优势为全球能源转型提供了中国方案。在'一带一路'框架下，绿色技术合作成为科技合作的新亮点。

在生物医药与健康领域，我国在重大传染病防治、创新药物研发等方面取得了重要突破。上市国产创新药是'十三五'时期的2.8倍^[2]。在国际合作方面，我国积极参与全球卫生治理，推动建立公平可及的公共卫生体系。在疫情防控、疫苗研发等方面，中国科学家与国际同行开展了广泛深入的合作。

四、科技安全与自主可控的制度框架

（一）外部技术封锁的态势与影响

近年来，美国对华技术管制持续升级，形成了覆盖设计、制造、设备、软件的'全链条监管'新格局。2026年1月，美国商务部产业与安全局（BIS）发布《先进计算商品许可审查政策的修订》最终规则，修订了向中国出口先进计算商品的许可审查政策^[4]。2026年6月，美国对华半导体出口管制再次迎来系统性升级，从堵截海外子公司采购漏洞、扩大实体清单范围，到新增24类制造设备与3种软件工具的管制，一系列密集动作标志着技术封锁的全面升级^[5]。

美国国会多位议员共同提出的《硬件技术管制多边协调法案》（MATCH法案），意图通过加强出口管制措施，确保'对手国家'无法从美国及其盟国购买关键半导体制造设备技术^[5]。法案要求美国商务部确定受管制物项清单，并与盟国协调出口管制政策。这种多边协调的管制模式，使技术封锁从单边行为演变为联盟行为，给我国科技发展带来了前所未有的外部压力。

外部技术封锁对我国科技创新产生了双重影响。短期来看，技术封锁加大了我国在高端芯片、先进制造设备、核心工业软件等领域的获取难度，部分企业和科研机构的研发进度受到影响。长期来看，技术封锁倒逼我国加快自主创新步伐，推动关键核心技术的自主攻关。正如科技日报评论指出，'靠出口管制限制中国芯片发展难以得逞'^[9]，中国科技企业正在逆境中加速成长。

（二）科技自立自强的战略部署与成效

面对外部技术封锁，我国将科技自立自强作为国家发展的战略支撑。《纲要》明确提出'实现高水平科技自立自强'，从强化国家战略科技力量、加强基础研究、打好关键核心技术攻坚战等方面作出了系统部署^[1]。

在新型举国体制方面，党中央对科技工作的集中统一领导进一步加强。成立中央科技委员会，中央科技委员会办事机构职责由重组后的科学技术部整体承担。全面加强战略规划、政策措施、重大任务、科研力量、资源平台、区域创新等方面统筹，央地协同、部门联动进一步加强，形成全国科技工作'一盘棋'的基本格局^[2]。

在关键核心技术攻关方面，我国在多个领域取得重大突破。'天宫'空间站转入常态化运营，'嫦娥六号'实现月背采样返回，'海斗一号'完成万米海试。5G通信实现大规模应用，北斗导航提供全球精准服务。C919大飞机实现商业飞行，CR450动车组巩固扩大高铁技术世界领跑优势。全球首座第四代核电站商运投产，特高压输变电世界领先^[2]。这些重大科技成果的涌现，充分证明了我国科技自主创新的能力和潜力。

在集成电路领域，我国在成熟制程上快速扩大规模优势。中国大陆当前拥有全球约21%的晶圆产能，与韩国持平，预计到2030年有望成为全球产能最高的地区^[6]。国产芯片在IoT芯片、电源管理芯片、MCU等成熟制程产品上实现了进口替代加速，部分细分领域的自给率已超过30%。在先进封装、第三代半导体等非尺寸依赖技术路线上，中国企业展现出了较强的后发优势。

（三）科技安全治理体系的构建

科技安全治理体系的构建需要从制度建设、能力建设、国际合作三个层面协同推进。在制度建设层面，需要建立健全科技安全法律法规体系，明确科技安全的基本要求和行为规范。在能力建设层面，需要加强科技安全风险评估、监测预警和应急处置能力。在国际合作层面，需要积极参与全球科技安全治理规则的制定，推动建立公平合理的国际科技安全秩序。

在科技安全审查方面，我国正在完善技术进出口管制制度，建立关键技术目录和管控清单。对于涉及国家安全的技术出口和对外合作，实行严格的审查把关。同时，在确保安全的前提下，保障正常的国际科技交流与合作，避免过度审查影响学术自由和科研合作。这种'精准管控、分类施策'的思路，体现了统筹安全与发展的治理智慧。

在科技安全人才培养方面，我国高校和科研机构加强科技安全相关学科建设和人才培养，培养了一批兼具科技素养和安全意识的复合型人才。科技安全智库建设稳步推进，为科技安全决策提供了智力支持。同时，通过国际交流合作，学习借鉴其他国家在科技安全治理方面的有益经验。

（四）数字基础设施安全与自主可控

科技安全是国家安全的重要组成部分。《纲要》从多个层面部署了科技安全治理工作。在数据安全方面，《纲要》强调统筹发展和安全，加快推进人工智能领域立法，健全制度规则体系，重点防范数据滥用、深度伪造、隐私泄露等风险，确保人工智能发展安全可控^[10]。

在关键基础设施安全方面，我国加快构建自主可控的信息技术体系。5G基站数量达483.8万座，5G-A网络覆盖超330个城市，算力总规模位居全球第二，智能算力规模超过1590 EFLOPS^[11]。工业互联网高质量外网覆盖全国97%以上地级行政区，培育具有一定影响力的平台超过340家，工业设备连接数超过1亿台（套）^[11]。这些数字基础设施的自主可控水平，直接关系到国家科技安全。

在科技安全制度建设方面，《纲要》提出推进适应全国统一大市场要求的产权保护、市场准入、信息披露、社会信用等制度建设。依法平等长久保护各种所有制经济产权。加强知识产权保护和运用，制定重点领域商业秘密保护规则指引^[1]。这些制度建设为科技安全提供了坚实的法治保障。

在科技安全风险评估方面，我国正在建立健全科技安全风险监测预警和应对机制。对关键核心技术、战略物资、重要产业链供应链等进行系统梳理和风险评估，制定应对预案。完善技术安全审查制度，加强对涉及国家安全的技术出口和合作的审查把关。

五、科技创新开放合作与安全平衡的机制分析

（一）开放与安全的辩证关系

科技创新领域的开放合作与安全可控并非简单的二元对立，而是辩证统一的关系。从历史经验看，封闭必然导致落后，开放才能促进创新。改革开放以来，我国通过引进消化吸收再创新，实现了科技实力的快速跃升，充分证明了开放合作的战略价值。与此同时，在核心技术领域过度依赖外部也存在安全隐患，一旦外部环境恶化，就可能面临'卡脖子'的困境。

因此，开放合作与安全可控的平衡需要在不同领域、不同层次上采取差异化的策略。在基础研究领域，应坚持最大程度的开放合作，因为基础研究的突破具有全球公共品属性，开放共享有利于加速科学进步；在关键核心技术领域，应把安全可控放在优先位置，集中力量进行自主攻关；在产业技术领域，应坚持'以开放促竞争、以竞争促创新'的原则，在确保产业链供应链安全的前提下，保持与国际市场的深度连接。

《纲要》充分体现了这一辩证思维。《纲要》既强调'实现高水平科技自立自强''打好关键核心技术攻坚战'，又明确提出'扩大国际科技交流合作，建设具有全球竞争力的开放创新生态'^[1]。这种'两条腿走路'的战略部署，为'十五五'时期统筹开放合作与安全平衡提供了根本遵循。

（二）分级分类的开放合作与安全管理机制

构建分级分类的开放合作与安全管理机制，是实现开放与安全平衡的关键抓手。按照技术领域的重要程度、对外依赖程度和安全敏感程度，可以将技术分为三类：

第一类是'自主可控型'技术，即涉及国家安全和战略利益的核心技术领域，如高端芯片制造、量子通信加密、军事科技等。此类技术应以自主攻关为主，同时通过政府间科技合作框架在严格的安全审查下开展有限的国际交流。对于此类技术，我国已经建立了一系列审查和管控机制，确保核心技术不外流、关键设施不受威胁。

第二类是'开放合作型'技术，即具有全球公共品属性的基础研究领域，如空间科学、气候变化、生命健康等。此类技术应坚持最大程度的开放合作，积极参与国际大科学计划和大科学工程，吸引全球优秀科学家来华合作，推动建立国际合作网络。我国已参与ITER等60多个国际大科学计划^[2]，在'深时数字地球''海洋负排放'等国际大科学计划中发挥牵头作用。

第三类是'竞争合作型'技术，即产业应用导向的技术领域，如人工智能、新能源、生物医药等。此类技术应采取'在竞争中合作、在合作中竞争'的策略，既要保持与国际先进水平的对接，又要防范核心技术过度依赖外部。在标准制定、知识产权保护、数据跨境流动等方面，积极参与国际规则制定，争取话语权。

（三）以新型举国体制支撑开放合作

新型举国体制是'十五五'时期统筹开放合作与安全平衡的重要制度优势。新型举国体制的核心要义在于：在党中央集中统一领导下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，集中力量办大事。这种体制在应对外部技术封锁、组织关键核心技术攻关方面具有独特优势。

在实践层面，新型举国体制与开放合作并不矛盾。一方面，新型举国体制可以集中资源攻克'卡脖子'技术，降低对外部技术的依赖，增强开放合作的底气和主动权；另一方面，通过新型举国体制组织的大科学计划和大科学工程，可以为国际科技合作提供高水平的平台和载体。我国牵头发起的国际大科学计划，本身就是新型举国体制与开放合作的有机结合。

在具体机制上，国家重大科技任务的组织机制进一步完善，创新'揭榜挂帅''赛马制''链主制'等模式，探索完善经费'包干制'^[2]。国家重点研发计划参研人员中45岁以下占比超过80%^[2]。这些机制创新既激发了创新活力，又提高了攻关效率，为统筹开放合作与安全平衡提供了制度保障。

（四）人才开放与安全审查的平衡

人才是科技创新的第一资源。在人才开放与安全审查之间找到平衡，是实现开放合作与安全平衡的重要环节。我国研发人员总量世界第一，高水平国际期刊论文数量连续5年世界第一^[2]。但顶尖领军人才相对匮乏，人才评价体系与创新规律的错位问题仍然存在。

在人才开放方面，《纲要》提出'吸引海外高层次人才和优秀青年科学家来华工作交流''完善外国人来华工作许可制度，优化签证和居留政策'^[1]。这一部署体现了我国以开放姿态吸引全球人才的战略取向。截至2025年末，16-59岁人口平均受教育年限从2020年的10.8年提高至2025年的11.3年，高等教育毛入学率从2020年的54.4%提高至2025年的61.3%^[12]，人才基础不断夯实。

在安全审查方面，需要完善涉及国家安全的科技人才管理制度，建立健全科研人员出国的安全审查和保密管理制度。同时，要防止过度审查影响正常学术交流，做到既确保安全，又不妨碍开放。改革人才评价机制，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的分类评价体系，让科研人员能够心无旁骛地投入研究^[6]。

六、科技创新开放合作与安全平衡的国际比较

（一）美国：在技术霸权与联盟体系中寻求安全

美国的科技安全策略以技术霸权为核心，通过出口管制、投资审查、人才限制等手段构建全方位的技术封锁体系。2022年《芯片与科学法案》拨款527亿美元支持本土半导体制造和研发，同时限制受资助企业在华投资先进制程产能。2024年以来，BIS持续扩大实体清单，将超过1000家中国实体列入出口管制名单。

与此同时，美国通过'芯片四方联盟'（Chip 4）、'美日荷三方协议'等机制构建多边技术管制联盟，将单边出口管制升级为联盟行为。这种'小院高墙'策略旨在维持美国在关键技术领域的领先地位，同时遏制中国科技崛起。然而，这种策略也在一定程度上损害了全球科技合作生态，引发了包括美国盟国在内的多方批评。

美国经验对中国的启示在于：第一，技术封锁是长期战略，需要做好持久战的准备；第二，多边管制联盟增加了突围难度，需要拓展多元化的国际合作渠道；第三，过度管制可能导致技术体系的割裂，为我国在非对称竞争中找到突破口提供了可能。

（二）欧盟：在战略自主与开放合作间寻求平衡

欧盟的科技安全策略以'战略自主'为核心目标。欧盟委员会发布的《欧洲经济安全战略》提出了'去风险化'的概念，强调在不完全脱钩的前提下，降低对特定国家在关键技术领域的依赖。欧盟在5G、人工智能、半导体等领域加强审查和监管，推出了《欧洲芯片法案》《人工智能法案》等重大立法。

欧盟的策略特点是：第一，强调'去风险'而非'脱钩'，保持与全球市场的深度连接；第二，通过立法和标准制定强化技术主权；第三，加大研发投入，提升本土创新能力。欧盟'地平线欧洲'计划（2021-2027年）预算达955亿欧元，是全球最大的跨国科研框架计划之一。

欧盟经验对中国的启示在于：第一，'去风险'策略比'脱钩'策略更具可操作性和可持续性；第二，标准制定和规则建设是维护科技安全的重要工具；第三，在保持开放的同时加强自主创新能力建设，是实现长期科技安全的根本之道。

（三）日韩：在技术同盟与产业利益间寻找平衡

日本和韩国作为美国在亚太地区的核心盟友，在科技安全策略上需要在同盟义务和产业利益之间寻求平衡。一方面，两国在半导体设备和材料领域配合美国的出口管制政策；另一方面，两国高度依赖中国市场，在技术管制上存在利益考量。

日本在半导体材料领域拥有绝对优势，半导体光刻胶、高纯特种气体等材料的全球市场占比超过70%^[6]。韩国在存储芯片领域全球领先，三星和SK海力士合计占据全球DRAM市场约70%的份额。两国在配合美国技术管制的同时，也在积极探索与中国在非敏感技术领域的合作空间。

日韩经验对中国的启示在于：第一，技术管制联盟内部存在利益分歧，可以通过多边外交和利益互换争取合作空间；第二，在细分领域形成不可替代的竞争优势，是维护科技安全的重要保障；第三，保持与全球科技供应链的深度连接，避免技术体系的割裂。

（四）国际比较的综合启示

综合比较美国、欧盟、日本、韩国等经济体在科技开放合作与安全平衡方面的策略，可以得出以下启示：第一，完全脱钩既不可行也不可取，'去风险'是更务实的策略选择；第二，加大自主创新投入是维护科技安全的基础，2025年我国研发投入强度首次超过OECD平均水平，这一趋势需要继续保持和强化；第三，多边合作是应对单边主义的最有效手段，需要积极拓展'一带一路'、金砖国家、上海合作组织等多边框架下的科技合作；第四，标准制定和规则建设是维护科技安全的重要工具，需要在新兴领域积极参与和引领国际规则制定。

七、科技创新开放合作与安全平衡面临的挑战与应对策略

（一）外部环境的不确定性与技术封锁升级

全球科技竞争格局的不确定性持续加大。美国对华技术管制呈现'螺旋升级'态势，从单一企业制裁到行业禁运，从产品管制到技术封锁，从单边行动到多边联盟，覆盖范围和力度不断扩大。2026年6月的芯片管制升级标志着技术封锁进入'全链条监管'新阶段^[5]。这种不确定性的外部环境，给我国科技发展的战略规划带来了巨大挑战。

应对策略方面，需要建立科技安全风险的动态评估和预警机制，密切跟踪国际技术管制政策的变化，提前做好应对预案。同时，加快关键核心技术的自主攻关，降低对外部技术的依赖。在战略规划上，保持'底线思维'，做好最坏情况下的技术替代方案。

（二）自主创新能力与开放合作的张力

在推进高水平科技自立自强的过程中，如何在'自主'与'开放'之间把握平衡是一个现实的挑战。过度强调自主可能导致自我封闭，错失国际合作机遇；过度强调开放又可能增加安全风险。特别是在基础研究领域，国际合作是推动科学前沿突破的必然要求，但某些敏感领域的合作也面临安全审查。

应对策略方面，需要建立分级分类的科技开放合作管理机制，对不同领域、不同层次的技术合作采取差异化的管理策略。在基础研究领域，坚持最大程度的开放合作；在关键核心技术领域，以自主攻关为主、有限合作为辅。同时，加强科技安全审查的专业化和精准化，避免'一刀切'式的管理影响正常学术交流。

（三）科技人才国际流动与安全管控的矛盾

科技人才的国际流动是开放创新的重要基础，但人才流动也伴随着知识溢出和安全风险。我国研发人员总量世界第一，但顶尖领军人才相对匮乏，人才评价体系与创新规律的错位问题仍然存在。在人才国际流动方面，既要吸引海外高层次人才来华工作，又要防止核心技术外流。

应对策略方面，需要完善人才分类管理制度。对于基础研究人才，简化出入境和居留手续，创造宽松的学术交流环境；对于涉及国家安全的敏感领域人才，建立健全安全审查和保密管理制度。同时，改革人才评价机制，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的分类评价体系^[6]。

（四）数据跨境流动与数据主权保护的矛盾

数据跨境流动是数字时代科技合作的必要条件，但也涉及数据主权和国家安全问题。2025年我国研发经费投入达39262亿元，数字经济发展迅速，数据跨境流动需求持续增长。如何在促进数据跨境流动便利化的同时，有效保护数据主权和公民隐私，是一个亟待解决的治理难题。

应对策略方面，《纲要》提出统筹发展和安全，加快推进人工智能领域立法，健全制度规则体系^[10]。在数据安全治理方面，需要完善数据分类分级保护制度，建立重要数据出境安全评估机制。同时，积极参与数据跨境流动国际规则的制定，推动建立公平合理的数据治理秩序。

（五）科技伦理治理与国际规则博弈

科技伦理治理是国际科技竞争的新前沿。人工智能、基因编辑、脑机接口等前沿科技在带来巨大福祉的同时，也引发了深刻的伦理争议。不同国家在科技伦理治理的理念、标准和实践上存在显著差异。欧盟通过《人工智能法案》率先建立了基于风险分级的AI监管框架，美国采取行业自律和行政指导相结合的柔性监管模式，而中国则强调'发展、安全、治理'三位一体的治理理念。

在人工智能治理领域，我国积极参与全球人工智能治理规则的制定。2026年7月在上海举办的世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议，为各国就AI治理议题开展对话提供了重要平台^[8]。我国在AI治理中坚持'以人为本、智能向善'的原则，主张在发展中规范、在规范中发展，推动建立包容、普惠、可持续的人工智能全球治理框架。然而，如何将中国的人工智能治理理念转化为具有国际影响力的规则和标准，仍需要在实践中不断探索和完善。

在生物安全领域，基因编辑技术的快速发展带来了伦理和安全挑战。我国在生物安全法框架下建立了严格的基因编辑研究和应用管理制度。在国际层面，我国积极参与《生物多样性公约》框架下合成生物学等新兴技术的治理讨论，推动建立国际生物安全治理的共识和规则。

（六）统筹开放合作与安全平衡的总体思路

统筹科技创新开放合作与安全平衡，需要在战略层面建立'发展与安全并重'的总体框架。这一框架的核心要义包括：第一，坚持开放合作的战略方向不动摇。封闭必然导致落后，开放才能促进创新，这是改革开放以来我国科技发展的基本经验。即使面临外部技术封锁的压力，也不能走向自我封闭。第二，坚持安全可控的底线思维不松懈。在关键核心技术领域必须实现自主可控，确保在极端情况下科技体系的正常运转。第三，在动态平衡中实现协同推进。开放与安全不是非此即彼的选择，而是需要在不同领域、不同层次、不同阶段实现动态的平衡和优化。

在具体实施路径上，需要从以下几个方面着力：一是建立科技安全风险的分级分类管理体系，对不同风险等级的技术合作采取差异化的管理策略；二是完善科技安全法律法规体系，为科技安全治理提供法治保障；三是加强科技安全能力建设，提升风险监测、预警和应急处置能力；四是深化国际科技安全合作，参与全球科技安全治理规则的制定；五是加强科技安全人才培养，建设一支高素质的科技安全人才队伍。通过系统性的制度设计和能力建设，在开放合作与安全可控之间找到最佳平衡点。

人工智能、基因编辑、脑机接口等前沿科技的发展带来了深刻的伦理挑战。各国在科技伦理治理方面存在理念差异和规则竞争，科技伦理治理正在成为国际科技竞争的新维度。中国在人工智能全球治理中提出'发展、安全、治理'三位一体的原则，但如何将这些原则转化为具有国际影响力的治理规则，仍需持续努力。

应对策略方面，需要加快完善科技伦理治理的国内制度体系，在人工智能、生物技术、数据治理等领域建立符合国情的伦理规范。同时，积极参与全球科技伦理治理规则的制定，推动建立公平合理、包容普惠的国际科技治理新秩序。

八、结论与政策建议

（一）研究主要结论

本文系统研究了全球科技竞争格局下我国科技创新开放合作与安全平衡路径这一重大课题，基于对《纲要》及相关政策文件的深度解读，结合国家统计局、科技部等权威部门发布的最新数据，通过多维度分析和国际比较研究，得出以下主要结论：

第一，全球科技竞争格局正在经历深刻重塑，中美科技竞争呈现'结构性分化'特征。美国在基础研究、高端底层技术与创新生态上占据显著优势，中国在工程化应用、产业链整合与规模制造上形成自身壁垒。2025年我国研发经费投入强度达2.8%，首次超过OECD平均水平，这是一个具有里程碑意义的突破，标志着我国从科技大国向科技强国迈出了坚实一步。然而，在基础研究投入结构、高端芯片制造、核心工业软件等领域，我国与美国等科技强国仍存在较大差距。

第二，'十五五'规划纲要为统筹科技开放合作与安全平衡提供了清晰的战略框架。《纲要》既强调'实现高水平科技自立自强''打好关键核心技术攻坚战'，又明确提出'扩大国际科技交流合作，建设具有全球竞争力的开放创新生态'。这种'两条腿走路'的战略部署，体现了对开放与安全辩证关系的深刻把握。

第三，'十四五'时期我国国际科技合作取得显著成就。与160多个国家和地区建立科技合作关系，签署119个政府间科技合作协定，加入200多个国际组织和多边机制，积极参与ITER等60多个国际大科学计划。524家中国大陆企业进入全球工业研发投入2000强。这些成就为'十五五'时期深化国际科技合作奠定了坚实基础。

第四，外部技术封锁倒逼我国加快自主创新步伐。面对美国对华技术管制从'先进芯片禁售'向'全链条监管'的升级，我国在新型举国体制下加速关键核心技术攻关，在航天、高铁、核电、通信等领域取得了一系列重大突破，在成熟制程芯片、第三代半导体等非尺寸依赖技术路线上展现出了后发优势。

第五，实现开放合作与安全平衡需要构建分级分类的管理机制。按照'自主可控型''开放合作型''竞争合作型'对技术领域进行分类管理，在不同领域采取差异化的策略，是实现开放与安全动态平衡的关键。

（二）国家层面的政策建议

第一，持续加大基础研究投入，优化投入结构。2025年我国基础研究投入占比首次突破7%，但与主要科技强国15%以上的水平仍有差距。建议到2030年将基础研究投入占比提升至12%以上，同时通过税收优惠等政策引导企业加大基础研究投入，推动基础研究与产业需求深度对接。

第二，完善科技安全治理体系。建立健全科技安全风险监测预警和应对机制，对关键核心技术、战略物资、重要产业链供应链进行系统梳理和风险评估。完善技术安全审查制度，加强对涉及国家安全的技术出口和合作的审查把关。加快推进人工智能领域立法，健全数据安全治理制度。

第三，拓展多元化的国际科技合作渠道。积极发展与美国以外国家和地区的科技合作关系，深化与欧盟、东盟、金砖国家、上海合作组织等框架下的科技合作。在'一带一路'框架下，持续推进联合实验室建设和技术转移合作。积极参与和发起国际大科学计划，提升我国在国际科技治理中的话语权。

第四，加大科技金融支持力度。完善'投早、投小、投长期、投硬科技'的支持政策，壮大耐心资本。2021年以来，科创板首发上市376家企业，首发募资超6000亿元，2025年科技创新和技术改造再贷款达到8000亿元^[2]。建议进一步扩大科技金融政策的覆盖面和影响力，为硬科技企业提供全生命周期的金融支持。

（三）产业层面的推进策略

第一，围绕战略性新兴产业和未来产业部署创新链。聚焦人工智能、集成电路、生物制造、量子科技、6G等重点领域，构建'龙头企业+创新联合体+产业联盟'的协同创新体系。发挥超大规模市场优势，以应用场景拉动技术迭代，形成'以用促研、以研提效'的良性循环。

第二，推动产业链供应链的多元化布局。在关键原材料、核心零部件、高端设备等领域，拓展多元化的供应渠道，降低对单一来源的依赖。支持企业在海外布局生产基地和研发中心，深度融入全球产业链供应链。加强产业安全风险评估，建立产业备份系统。

第三，加强产业技术标准体系建设。积极参与国际标准制定，推动中国技术标准'走出去'。在新兴技术领域，如人工智能、量子通信、6G等，加快标准布局，争取国际话语权。完善国内技术标准体系，推动关键领域标准的自主可控。

（四）企业层面的行动方向

第一，加大研发投入，提升自主创新能力。2024年524家中国大陆企业进入全球工业研发投入2000强，企业研发投入占比超过77%^[2]。建议企业进一步加大研发投入力度，特别是在基础研究领域的投入，建立长远的研发战略布局。

第二，加强知识产权保护和风险防范。建立完善的知识产权管理体系，加强核心技术专利布局。在'走出去'过程中，做好目标市场的知识产权尽职调查，防范知识产权侵权风险。积极参与国际标准制定，提升知识产权运营能力。

第三，拓展多元化国际合作网络。在保持与发达国家科技合作的同时，积极拓展与'一带一路'沿线国家、新兴市场国家的科技合作。通过设立海外研发中心、参与国际科技计划、开展技术许可等方式，深度融入全球创新网络。

（五）未来研究方向

全球科技竞争格局下科技创新开放合作与安全平衡是一个持续演进的研究课题，未来研究可在以下方向深化：第一，科技安全风险评估指标体系的理论建构与实证检验；第二，关键核心技术自主可控的实现路径与评价标准研究；第三，新型举国体制下国际科技合作模式的创新研究；第四，数据跨境流动与数据主权保护的法律制度框架设计；第五，人工智能全球治理的中国方案研究；第六，科技人才国际流动与安全管控的平衡机制研究。

站在'十五五'开局之年的历史节点上，在全球科技竞争格局深刻重塑的时代背景下，统筹科技创新开放合作与安全平衡，既是建设科技强国的内在要求，也是应对百年未有之大变局的战略抉择。在前进的道路上，需要政府、企业、高校、科研机构和社会各界协同发力，以更加开放的姿态融入全球创新网络，以更加坚定的步伐推进科技自立自强，在开放与安全的动态平衡中走出一条具有中国特色的科技强国之路。

参考文献

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