摘要：本研究基于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》和国家统计局2025年最新数据，系统分析了'十五五'时期深层次体制改革的战略意义、重点领域和具体措施。研究发现，当前制约高质量发展的体制机制障碍主要表现为地方保护主义、要素市场化滞后、政绩观扭曲和科技与产业协同不足。'十五五'规划纲要将高质量发展作为核心主题，以改革创新为根本动力，通过全国统一大市场建设、要素市场化配置改革、科技体制与产业政策协同、制度型开放等重点领域改革，有效提升全要素生产率，赋能经济发展动力。研究建议通过建立改革督察制度、优化政绩考核机制、完善法治保障体系和加强科技金融支持等措施，确保改革措施落地见效。研究表明，'十五五'时期深层次体制改革将为中国式现代化建设提供强大动力和制度保障。

关键词：十五五规划；深层次体制改革；全要素生产率；全国统一大市场；要素市场化配置；制度型开放

一、引言

当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，'十五五'时期经济社会发展要坚持以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推进深层次改革，扩大高水平开放，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应。

本研究旨在分析'十五五'时期深层次体制改革如何赋能经济发展动力，为推动中国式现代化提供理论支撑和实践指导。研究基于《十五五规划纲要》和国家统计局2025年最新数据，系统梳理了制约高质量发展的体制机制障碍，评估了'十四五'时期改革成效与不足，阐述了'十五五'时期深层次体制改革的重点领域和具体措施，并分析了体制改革对生产要素配置效率、科技创新和产业结构升级的促进作用。最后，研究展望了体制改革的预期效果和未来发展方向，提出了确保改革措施落地见效的建议。

二、'十五五'时期经济体制改革的理论基础和战略意义

2.1马克思主义生产力理论与改革实践

马克思主义生产力理论揭示了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的辩证关系。生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力；经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。这一理论为理解中国改革开放提供了重要指导。

在'十五五'规划中，改革的核心任务是'推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应'。这体现了马克思主义生产力理论的中国化运用，强调改革是生产力与生产关系矛盾运动的必然要求。

从改革实践看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对我国经济发展阶段性特征和规律的认识，作出我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的历史性判断。这一判断深刻揭示了发展与改革的内在联系，推动了从发展理念、发展模式、发展格局到发展目标、发展路径、发展动力的深刻变革。

2.2新发展理念指导下的高质量发展内涵

高质量发展是'十四五'乃至更长时期我国经济社会发展的主题，是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展内涵丰富，包括创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。

从理论内涵看，高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。更明确地说，高质量发展，就是从'有没有'转向'好不好'。

从实践要求看，高质量发展要求我们更加重视并着力提升发展质量和效益。'十四五'时期，我国经济总量连续跨越新关口，增速在主要经济体中位居前列，发展的平衡性、协调性、可持续性显著增强。新征程上，我国改革进入深水区、攻坚期，同时发展不平衡不充分问题仍然突出，有效解决这些问题，必须动真格、敢碰硬。

2.3经济体制改革对发展动力的牵引作用

以经济体制改革为牵引推动改革，能够为发展增动力、激活力。习近平总书记指出，'围绕党的中心任务谋划和推进改革，是改革取得成功的重要经验'；在《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》中指出，'注重发挥经济体制改革牵引作用'。

从理论逻辑看，经济体制改革对其他领域改革具有重要传导作用。在进一步全面深化改革中，许多领域的改革都需要经济体制改革的牵引带动才能更加顺利地推进，也有很多方面体制改革的进度取决于经济体制改革的进度。经济体制改革的这种先导性、基础性作用，决定了它具有'牵一发而动全身'的重要影响。

从实践要求看，发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效，是新征程上推动高质量发展、更好适应社会主要矛盾变化的客观要求。'十五五'时期，必须更好发挥经济体制改革牵引作用，进一步巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，更好统筹质的有效提升和量的合理增长，才能不断壮大我国经济实力、科技实力、综合国力，以自身高质量发展的确定性更好应对外部环境变化的不确定性。

三、制约高质量发展的体制机制障碍及'十四五'时期改革成效与不足

3.1地方保护主义与市场分割问题

地方保护主义和市场分割是制约高质量发展的主要体制机制障碍。近年来，尽管全国统一大市场建设取得积极进展，但地方保护主义仍然存在。

从典型案例看，某市市委书记王某在贯彻落实国家区域协调发展战略、全国统一大市场建设决策部署中，以维护本地产业利益为由，对跨区域合作项目设置重重壁垒，对外地企业、外来资本设置过高准入门槛，甚至违规出台仅针对本市企业的税收减免等补贴政策，这些行为刻意阻断区域间要素自由流动，严重影响国家区域协调发展战略实施，破坏全国统一大市场建设秩序。

从数据看，全要素生产率年均增速仅1.8%（2021-2025年），低于'十四五'规划预期目标。这表明，地方保护主义和市场分割对全要素生产率的提升产生了制约作用。

3.2要素市场化配置改革的滞后性

要素市场化配置改革是建设高水平社会主义市场经济体制的关键环节，但目前仍存在明显滞后。

从土地要素看，农村集体经营性建设用地入市试点范围有限，交易规则不统一，跨区域流转受阻。例如，2025年全国农村集体经营性建设用地入市面积仅10万亩，交易额500亿元，远低于预期。

从数据要素看，数据确权、流通和交易机制不完善，'数据不出省'、'部门之间不流通'等问题长期存在。截至2025年底，全国数据要素公共服务平台已接入近60家交易所，但交易规模仅1.2万亿元，远低于2027年1.5万亿元的目标。

从资本要素看，民间投资增速放缓，2025年民间投资下降6.4%，扣除房地产开发投资，民间投资下降1.9%。相比之下，国有资本投资保持稳定增长，2025年国有及国有控股投资增长5.0%。

3.3科技与产业协同机制的不畅

科技与产业协同机制不畅是制约高质量发展的另一重要障碍。'十四五'时期，我国研发投入强度达到2.8%，超过OECD国家平均水平，但科技成果转化率仍偏低。

从专利转化看，截至2025年底，高校、科研机构发明专利产业化率分别为10.1%、17.2%，与专项行动前相比有明显提升，但仍低于发达国家水平。

从技术合同成交额看，2025年技术合同成交额达7.57万亿元，同比增长10.8%，但其中涉及专利的技术合同成交额仅1.18万亿元，占比较低。

从创新链与产业链融合看，尽管'十四五'时期科技创新取得重大突破，但创新成果与产业需求之间的衔接仍不畅，存在'两张皮'现象。

3.4'十四五'时期改革的主要成效

'十四五'时期，我国在经济体制改革方面取得了一系列重要成效。

从经济总量看，2025年国内生产总值突破140万亿元，达到1401879亿元，比上年增长5.0%。其中，第一产业增加值93347亿元，增长3.9%；第二产业增加值499653亿元，增长4.5%；第三产业增加值808879亿元，增长5.4%。三次产业增加值占GDP的比重分别为6.7%、35.6%和57.7%。

从研发投入看，2025年全社会研发经费投入强度达2.8%，首次超过OECD国家平均水平。基础研究经费占比达7.08%，创历史新高。在世界知识产权组织全球百强创新集群排名中，我国共有24个集群上榜，数量连续第三年位居全球第一。

从全国统一大市场建设看，市场准入负面清单事项从过去的328项减至106项，清理了4200余件阻碍要素流动的政策举措。181个国家物流枢纽、105个国家骨干冷链物流基地加快互联成网。多地开展规范涉企执法专项行动，推进法治化市场监管。

从国企改革看，中央企业资产总额从不到70万亿元增长到超过90万亿元，利润总额从1.9万亿元增长到2.6万亿元，全员劳动生产率从每人每年59.4万元增长到81.7万元，战略性新兴产业营收占比持续提升。

从民营经济发展看，截至2024年底，民营企业数量超过5700万户，占企业总量比例达91.96%，在稳增长、稳就业、促创新等方面发挥关键作用。

3.5'十四五'时期改革的不足与挑战

'十四五'时期，经济体制改革仍存在一些不足与挑战。

从民间投资看，2025年民间投资下降6.4%，扣除房地产开发投资，民间投资下降1.9%。相比之下，2024年民间投资下降10.6%，有所缓解。民间投资整体低迷反映了要素市场化改革尚未充分释放市场活力。

从地方保护看，尽管全国统一大市场建设取得积极进展，但地方保护主义仍然存在，如深圳对非本地车企收费、北京补贴限制PHEV等。2025年，全国统一大市场指数显示省际壁垒仍是主要障碍。

从全要素生产率看，'十四五'时期全要素生产率年均增速仅1.8%，对经济增长的贡献率为27.73%，低于预期。这表明，要素市场化改革对全要素生产率的提升作用尚未充分发挥。

从科技成果转化看，尽管技术合同成交额增长较快，但科技成果转化率仍偏低，科研与产业'两张皮'问题尚未完全解决。

四、'十五五'时期深层次体制改革的重点领域和具体措施

4.1全国统一大市场建设

'十五五'规划纲要将全国统一大市场建设作为重点任务，提出'纵深推进全国统一大市场建设，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点'。

具体措施包括：

统一市场基础制度：完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度，严格落实公平竞争审查制度，加快制修订社会信用建设法、招标投标法和政府采购法等法律法规。

统一市场基础设施：健全一体衔接的流通规则和标准，推动'软''硬'基础设施互联互通，加快推动多式联运发展，降低物流成本和交易成本。

统一政府行为尺度：印发妨碍建设全国统一大市场事项清单，持续开展整治滥用行政权力排除、限制竞争专项行动，规范地方政府经济促进行为。

统一市场监管执法：加强质量监管，完善行政裁量权基准制度，强化反垄断和反不正当竞争执法司法。

统一要素资源市场：抓好要素市场化配置综合改革试点落地实施，建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，加快建设全国统一电力市场。

持续扩大对内对外开放：坚决破除地方保护和市场分割，对接国际高标准经贸规则扩大开放，促进国内国际规则、规制、管理、标准相通相容，营造透明稳定可预期的制度环境。

4.2要素市场化配置改革

要素市场化配置改革是'十五五'时期经济体制改革的重要内容，旨在提高要素配置效率，激发市场活力。

具体措施包括：

土地要素市场化：加快农村集体经营性建设用地入市改革，2025年入市试点扩大至30个省份，2026年全面推行'标准地'出让模式，工业用地弹性出让占比提升至40%。

数据要素市场化：建立全国一体化数据交易市场框架，2025年已实施公平竞争审查条例，2026年将开展破除地方保护专项行动，2027年数据要素流通规模目标达1.5万亿元。

资本要素市场化：深化金融体制改革，大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融，加强对重大战略、重点领域、薄弱环节的优质金融服务。积极发展股权、债券等直接融资，加大高质量高成长性企业辅导培育力度，加快推动企业上市。

劳动力要素市场化：深化户籍制度改革，2025年推动降准降息，2026年实施人口倒流激励计划，中央财政按'常住人口净增'对中西部省会城市给予梯度性转移支付，用'人力资本差价'对冲'土地差价'。

技术要素市场化：完善职务科技成果赋权和资产单列管理改革，建立科技创新、产业发展和国家战略需求牵引的学科设置调整机制和人才培养模式。

4.3科技体制与产业政策协同

科技体制与产业政策协同是'十五五'时期经济体制改革的重要方向，旨在推动科技创新与产业创新深度融合。

具体措施包括：

强化企业科技创新主体地位：2026年研发费用加计扣除比例提高至120%，支持科技型企业、创业投资机构发行科技创新债券，允许发行主体灵活设置条款，鼓励发行长期限债券。

完善科技成果转化机制：推广领军企业牵头的创新联合体模式，通过'实验室成果—中试产品—市场商品'的全链条衔接，实现创新价值闭环。

优化科技金融支持体系：构建同科技创新相适应的科技金融体制，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技支持政策，支持优质科技型企业上市融资、发行债券，高质量建设债券市场'科技板'。

加强科技与产业政策协同：建立科技与产业政策协同机制，推动科技力量、创新资源、人才队伍体系化、建制化、协同化，强化企业科技创新主体地位，加快培育壮大科技领军企业。

4.4制度型开放战略

制度型开放战略是'十五五'时期经济体制改革的重要内容，旨在主动对接国际高标准经贸规则，提升国际竞争力。

具体措施包括：

对接国际高标准经贸规则：主动对接CPTPP、DEPA等高标准经贸协定要求，调整国内规则（如国企竞争中性、数据跨境流动），以制度型开放融入国际循环，增强产业链供应链韧性，在全球竞争中赢得主动。

扩大服务业开放：以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，稳妥实施增值电信、生物技术、外商独资医院等开放试点，推进服务业扩大开放综合试点示范。

优化外资准入环境：落实外资企业国民待遇，健全外商投资服务保障体系，落实好'准入又准营'，欢迎更多外资企业在中国投资，共同分享先进制造、现代服务、高新技术、节能环保等领域的巨大发展空间。

推进数据高效便利安全跨境流动：优化签证和停居留政策，提升境外人员入境数字化服务便利性。推进人民币国际化，拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系，发展人民币离岸市场。

五、体制改革如何赋能经济发展动力

5.1提升生产要素配置效率

深层次体制改革通过优化生产要素配置，有效提升全要素生产率，赋能经济发展动力。

从土地要素看，农村集体经营性建设用地入市改革使土地跨区域交易规模扩大，2025年入市面积达10万亩，交易额500亿元。土地市场化推动单位土地产出提升20%，如中兴通讯通过土地优化节省成本1.4亿元。'标准地'出让模式在安徽、云南等地推广，2025年新增工业用地不低于20%按'标准地'供地。

从数据要素看，数据流通使制造业成本降低31%、库存成本减少20%。深圳医疗数据产品化案例显示数据要素对服务业效率的显著提升。2025年数据产业规模达5.86万亿元，同比增长约26.4%。全国性数据交易平台（如人民数据平台）已接入近60家交易所，解决'数据不出省'问题。

从全要素生产率看，2025年全员劳动生产率增长6.1%，快于经济增速1.1个百分点。全要素生产率对经济增长的贡献率达27.73%，在相当程度上对冲了劳动、资本的影响。但要支撑4.5%左右的经济增速，全要素生产率必须成为经济增长的核心拉动力，其对经济增长的贡献率需要提升至40%左右。

5.2加速科技创新和成果转化

深层次体制改革通过完善科技创新体制机制，加速科技成果转化，赋能经济发展动力。

从研发投入看，2025年全社会研发经费投入强度达2.8%，首次超过OECD国家平均水平。基础研究经费占比达7.08%，创历史新高。'十四五'时期，全社会研发经费投入年均增长10%，研发经费投入强度提高0.44个百分点。

从科技成果转化看，2025年技术合同成交额达7.57万亿元，同比增长10.8%。其中，涉及专利的技术合同成交额达到1.18万亿元，同比增长18.8%。高校和科研机构发明专利产业化率提升至10.1%-17.2%。

从企业创新看，2025年高新技术企业达50.4万家，较2020年增长81%。规模以上制造业企业研发强度从2020年的1.41%提升至2025年的1.7%以上。企业研发投入占全社会研发投入比重持续保持在3/4以上。

从科技金融看，2025年科创债发行规模达1.87万亿元，其中科技型企业发行1.34万亿元，占74.71%。股权投资机构发行454亿元，占2.53%。科创债支持科技创新企业融资，降低融资成本，提高融资效率。

5.3推动产业结构优化升级

深层次体制改革通过促进产业结构优化升级，培育新质生产力，赋能经济发展动力。

从新兴产业看，2025年战略性新兴产业增加值增速达9.4%，高技术制造业占规模以上工业比重17.1%。北京、江苏等地计划培育万亿级产业集群，如北京将新培育人工智能、绿色先进能源和低碳环保产业2个万亿级产业集群。

从未来产业看，在量子科技、生命科学、物质科学、空间科学等领域取得一批重大原创性成果。量子科技、脑机接口等未来产业布局了一批关键核心技术专利，为高效益的专利转化运用打下了更加坚实的基础。

从制度型开放看，海南自贸港全岛封关后，服务贸易规模增长7.4%。博鳌乐城国际医疗旅游先行区2025年接待医疗旅游超86万人次，营收83.9亿元，同比增长51.5%。乐城成为国际医疗资源进入中国的主要窗口，累计引进540种特许药械。

从区域发展看，成渝双城经济圈、长三角生态绿色一体化发展示范区等区域发展战略深入推进。中央财政按'常住人口净增'对中西部省会城市给予梯度性转移支付，用'人力资本差价'对冲'土地差价'。

六、体制改革的预期效果和未来发展方向

6.1'十五五'时期改革的主要预期效果

'十五五'时期，深层次体制改革将产生一系列重要预期效果。

从经济增长看，2030年GDP年均增速保持在合理区间（如5%左右），全员劳动生产率增速目标为'高于GDP增长'。2025年全员劳动生产率为184,413元/人，增长6.1%。到2030年，全员劳动生产率将进一步提高，劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.7年。

从创新驱动看，全社会研发经费投入年均增长7%以上，2025年达到3.93万亿元。每万人口高价值发明专利拥有量从2025年的16件提高到2030年的22件以上。数字经济核心产业增加值占GDP比重从2025年的10.5%提高到2030年的12.5%。

从产业结构看，高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重将提高到20%以上。战略性新兴产业增加值占GDP比重将提高到15%以上。未来产业将成为经济增长的新引擎，如量子科技、生物制造、脑机接口、6G通信等领域。

从制度创新看，全国统一大市场建设将取得实质性突破，市场准入负面清单事项将从2025年的106项进一步缩减，省际壁垒将显著减少。要素市场化配置改革将取得重大进展，土地、数据、资本等要素的市场化程度将大幅提升。

6.2深化改革的未来发展方向

'十五五'时期，深层次体制改革将向更深层次、更广领域推进。

从根技术突破看，将建立'根技术'清单制，每年滚动遂选50项'根技术'（EUV光源、高端ADC、工业母机数控内核等），实行'里程碑+赛马双轨资助'，确保关键核心技术自主可控。

从人口战略看，将实施'人口倒流激励计划'，中央财政按'常住人口净增'对中西部省会城市给予梯度性转移支付，用'人力资本差价'对冲'土地差价'，推动人口向中西部合理流动。

从环境监管看，将探索环境监管影响分析制度，构建覆盖环境监管决策实施全过程的制度化、动态化、约束力强的政策评估体系，推动实现从环境目标驱动监管实施逐步向以全面提高微观主体环境合规水平及常态化依法依规实施监管的转变。

从制度型开放看，将对接国际高标准经贸规则，扩大服务业开放，稳妥实施增值电信、生物技术、外商独资医院等开放试点，推进服务业扩大开放综合试点示范，缩减外资准入负面清单

参考来源

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[2]「经济发展」史育龙：抓住重点，更好发挥经济体制改革牵引作用，为“十五五”时期实现高质量发展取得显著成效的目标提供制度保障_澎湃号·政务_澎湃新闻-ThePaper

[3]激发根本动力：坚持全面深化改革|川观新闻

[4]更好发挥经济体制改革对推动高质量发展的牵引作用

[5]独家专访中财办原副主任尹艳林：推进深层次改革，建议“十五五”经济增长目标定在5%左右-21经济网

[6]加快构建高水平社会主义市场经济体制-求是网

[7]专访中财办原副主任尹艳林：推进深层次改革，建议“十五五”经济增长目标定在5%左右|21世纪_新浪财经_新浪网

[8]独家专访中财办原副主任尹艳林：推进深层次改革，建议“十五五”经济增长目标定在5%左右|21世纪_新浪财经_新浪网

[9]锚定重点领域　“十五五”深化改革谋求新突破_中国发展网

[10]全文收藏｜《“十五五”规划纲要》全文+解读-中大咨询

[11]张鹏：“十五五”时期以推动高质量发展为主题：历史演进、理论内涵和实践要求-马克思主义研究网

[12]“十五五”规划纲要，全文来了！_时政要闻_九三学社中央委员会

[13]2025年国民经济和社会发展统计公报发布，哪些亮点值得关注？

[14]中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要__中国政府网

[15]2025年国民经济和社会发展统计公报发布

[16]《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《开创我国高质量发展新局面》

[17]中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要-求是网

[18]2025年国民经济和社会发展统计公报全文来了-21经济网

[19]《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要（2023年版）》第九章

[20]六项原则，何以勾勒“十五五”规划底层逻辑-中国-南方财经网

[21]中国全要素生产率仍在提高_财经网-CAIJING.COM.CN

[22]中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报_中国网

[23]经纬度：以高水平市场经济体制，为新质生产力筑路护航_澎湃评论_澎湃新闻-ThePaper

[24]在向新向优中推动经济高质量发展_光明网

[25]郑学工：我国经济顶压前行经济总量实现新跨越_中国经济网——国家经济门户