摘要：本研究基于'十五五'规划纲要，系统分析'十五五'时期我国公共卫生体系与医疗服务提质的战略布局、实施路径与政策效应。研究发现，当前我国公共卫生与医疗服务面临'两难'挑战：一方面，基层能力薄弱导致患者涌向三级医院，加剧医疗资源供需失衡；另一方面，慢性病负担加重要求医疗服务从'以治病为中心'向'全生命周期健康管理'转型。'十五五'时期，国家通过实施医疗卫生强基工程、推进紧密型医联体建设、发展防治康管全链条服务、深化医疗医保医药协同发展等举措，正着力构建'优质高效、整合一体、全周期覆盖'的医疗卫生服务体系。研究同时表明，这些改革已取得显著成效，如DRG/DIP支付改革使患者次均住院费用下降15%-20%，县域医共体建设使基层诊疗量占比提升至75%以上，中医药振兴发展使基层中医药服务覆盖率提升至97%。未来应进一步强化政策协同，完善区域医疗资源均衡布局机制，健全人才下沉激励机制，推动中医药全面融入慢性病管理体系，为2030年建成更加完善高效的现代化公共卫生体系奠定基础。

关键词：十五五规划；公共卫生体系；医疗服务提质；医联体建设；慢性病管理；中医药振兴

一、引言

(一) 研究背景与意义

随着我国经济社会快速发展和人口结构深刻变化，人民群众对卫生健康服务的需求从'有没有'向'好不好'升级，对公平、连续、便捷的服务提出更高期待。2025年，我国60岁及以上老年人口占比已达23.4%，其中80岁及以上高龄老人占老年人口的18.7%，老龄化速度加快；同时，慢性病负担加重，心脑血管疾病、恶性肿瘤、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等四大类慢性病导致的死亡占总死亡人数的88.5%，成为威胁居民健康的主要杀手。这些变化对我国公共卫生体系与医疗服务提出了新的挑战与要求。

2026年3月，国务院正式发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》(以下简称'十五五'规划纲要)，将'加快建设健康中国'作为'十五五'时期的重要任务，明确提出到2030年建成更加完善高效的现代化公共卫生体系、优质高效的整合型医疗服务体系、覆盖全方位全生命周期的健康保障体系。'十五五'规划纲要的实施，标志着我国卫生健康事业进入新发展阶段，对提升公共卫生服务能力、优化医疗服务结构、推动医疗医保医药协同发展具有重要意义。

(二) 研究思路与方法

本研究采用文献分析法、政策解读法、案例研究法和数据分析法相结合的方法，系统梳理'十五五'规划纲要中关于公共卫生体系与医疗服务提质的相关政策，分析医疗卫生强基工程、紧密型医联体建设、防治康管全链条服务等重点举措的实施路径，评估医疗医保医药协同发展和中医药振兴发展的政策效应。研究过程中，注重将政策分析与实践案例相结合，将宏观趋势与微观数据相结合，力求全面、客观、深入地揭示'十五五'时期公共卫生体系与医疗服务提质的发展态势与未来前景。

二、'十五五'规划中公共卫生体系与医疗服务提质的政策框架

(一) '十五五'时期卫生健康事业发展的总体目标

'十五五'规划纲要明确提出，到2030年力争建成更加完善高效的现代化公共卫生体系、优质高效的整合型医疗服务体系、覆盖全方位全生命周期的健康保障体系。具体目标包括：

1.公共卫生体系建设目标：强化公共卫生能力，深化社会共治、医防协同、医防融合，建立健全传染病预防控制、应急处置、医疗救治、物资保障和监督管理体系。加强疾控体系建设，提升传染病监测预警和流行病学调查能力，完善公共卫生实验室网络，建设分级分层分流救治体系。

2.医疗服务提质目标：优化医疗机构功能定位和布局，完善分级诊疗体系。促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，稳步有序推进国家医学中心建设，推动国家区域医疗中心提质增效。实施医疗卫生强基工程，加强县区、基层医疗机构运行保障，基本实现县域医共体全覆盖、提升紧密性协同性，推进紧密型城市医疗集团建设，健全巡回医疗制度，提高家庭医生服务覆盖率和感受度，提升基层医疗卫生机构诊疗量占比。

3.慢性病综合防控目标：发展防治康管全链条服务，健全早筛早诊早治体系，力争将重大慢性病过早死亡率降至13%以下。

4.中医药振兴发展目标：促进中医药科技创新，实施中医药特色人才培养工程。加强中药资源保护利用和道地药材生产基地建设，提高中药质量，做大做强中医药产业。

这些目标体现了从'治病为中心'向'以人民健康为中心'转变的鲜明导向，是'十五五'时期卫生健康事业发展的行动指南。

(二) '十五五'规划中卫生健康政策的创新点

与'十四五'规划相比，'十五五'规划纲要中卫生健康政策呈现五大创新点：

1.健康优先的全周期治理：更注重将健康目标嵌入所有公共政策；更注重政府投入责任，完善体制机制，强化政策深度融合；更注重全生命周期健康管理，实现人口高质量发展。

2.整合型服务生态：更注重紧密医联体建设，加强'三统一'管理；更注重构建疾病影响因素图谱，从环境、生活方式、医疗服务等多方面破解疾病影响因素；更注重优化医疗资源均衡分布，利用远程医疗、人工智能等技术赋能破解资源壁垒。

3.防治康管全链条服务：更注重打通预防、治疗、康复、健康管理与促进服务全链条；更注重以心脑血管疾病、癌症、糖尿病、慢性呼吸系统疾病等重大慢性病为切入点，全面发展防治康管服务并加强有效衔接。

4.中西医整合医疗体系：更注重将中医全面融入多学科会诊体系；更注重建立起规范高效的中西医协同病种路径；更注重优质中医资源均衡分布，推动中医资源下沉，实现从'点位覆盖'到'能力输送'的深化。

5.集约化管理：通过深化体制机制改革，持续彰显公立医院公益性属性，落实薪酬制度改革和政府投入责任；持续探索医保支付方案，实现医保基金合理使用；持续加强人才体制机制改革，促进人才均衡分布和发挥高效能。

这些创新点反映了我国卫生健康事业发展的新理念、新思路和新方向，为'十五五'时期卫生健康事业发展提供了有力的政策支撑。

(三) '十五五'规划中卫生健康政策的实施基础

'十五五'规划中卫生健康政策的实施建立在'十四五'时期取得的重要成就基础上。'十四五'期间，我国医疗卫生服务体系不断完善，年末全国医疗卫生机构床位数、卫生技术人员数分别达1009万张、1340万人。同时，我国优化医疗卫生资源配置，推动资源和服务更加贴近群众；促进分级诊疗，提升医疗服务连续性；推动公立医院高质量发展，持续改善群众看病就医体验；严守公共卫生底线，创造健康安全社会环境；控制重点传染病，保障人民群众身体健康；加强健康宣教，提高人民群众防病能力，面向居民提供全方位、全周期的健康服务，人民群众的健康获得感持续提升。

然而，当前我国医疗卫生服务体系最大的短板仍然在基层，直接表现为人才队伍薄弱、设备配备和支撑保障不足、功能定位未充分落地、发展不均衡等。这些问题不仅影响了分级诊疗的推进，也导致了患者就医习惯难以改变，基层医疗机构诊疗量占比偏低。同时，我国慢性病综合防治工作在预防、早筛早诊早治、康复期服务、日常健康管理与促进等环节还存在不系统不全面的现象，这也是群众防病看病的痛点。

三、医疗卫生强基工程与紧密型医联体建设的实施路径

(一) 医疗卫生强基工程的政策框架与实施重点

2025年9月，国务院正式批复《医疗卫生强基工程实施方案》，明确提出实施医疗卫生强基工程是落实新时代党的卫生与健康工作方针的重要举措，对提升基层医疗卫生服务能力、推进健康中国建设具有重要意义。该方案提出，到2027年底，要推动乡镇卫生院、社区卫生服务中心达到服务能力标准的比例稳定在95%以上，推动乡村医生向执业（助理）医师转化。

医疗卫生强基工程的核心实施路径包括：

1.优化基层医疗卫生机构布局：结合人口变化趋势优化乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心（站）设置。对未设置社区卫生服务中心的街道，根据地方实际依次通过辖区内政府办一级医院、其他医疗卫生机构转型为社区卫生服务中心，或按标准新建等途径，动态消除基层医疗卫生服务空白。

2.加强基层医疗卫生机构能力建设：推进乡镇卫生院标准化建设，重点加强检验检查、康复等设备提档升级，配备人工智能辅助诊疗设备。建立国家、省、市、县、乡五级巡回医疗制度，实现巡回医疗在医疗资源薄弱县全覆盖。每个县区逐步组建并强化1支背囊化医疗应急小分队，畅通急救服务绿色通道。推进符合条件的村卫生室纳入医保定点管理，扩大医保覆盖面。

3.强化基层医疗卫生机构功能定位：县级医院主要提供县区内常见病、多发病、慢性病诊疗护理和危急重症救治、疑难复杂疾病向上转诊等服务及承担相应公共卫生功能。乡镇卫生院、社区卫生服务中心负责提供基本公共卫生服务，以及为初诊患者、普通常见病和多发病患者、诊断明确且病情稳定的慢性病患者等提供服务。村卫生室、社区卫生服务站承担行政村、社区范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、康复等工作。

4.加强基层医疗卫生人才队伍建设：继续实施农村订单定向医学生培养、全科医生特岗计划、大学生乡村医生专项计划等。落实编制保障等政策，推进县管乡用、乡聘村用的人才双向流动机制。加强基层医务人员培训，提高基层医务人员专业素质。这些措施旨在织牢基层网底，改善基础服务条件，优化保障基本服务，补齐薄弱地区、薄弱专业等短板，推进基层医疗卫生机构达到服务能力标准，提升基层医疗卫生机构诊疗量占比，为实现'一般病在市县解决，日常疾病在基层解决'的目标奠定基础。

(二) 紧密型医联体建设的政策框架与实施路径

紧密型医联体建设是'十五五'规划中促进优质医疗资源下沉、提升基层服务能力的重要举措。2023年以来，安徽、贵州、陕西等省份相继出台紧密型县域医共体建设实施方案，明确了'两包三单六贯通七统一'的建设路径。

1.紧密型医联体的核心管理机制：

统一行政管理：设立一体化管理中心，负责制定医共体章程，建立健全内部组织机构、管理制度、议事规则和内部分配等工作平台和机制，对成员单位人员等实行一体化管理。

统一人事管理：设立人力资源中心，负责优化医共体内薪酬结构，统筹管理人力资源。医共体内人员由牵头医院按规定统一招聘、培训、考核、使用及管理。专业技术人员在医共体内多点执业无需办理执业地点变更和执业机构备案手续。建立人才下沉激励和约束机制，促进人才柔性流动。

统一业务管理：设立运行服务管理中心，负责对医疗、公共卫生、检查检验、护理、院感管理等业务的统一管理，执行统一业务标准，加强质量控制和安全管理，推动医防融合。

统一财务管理：设立财务管理中心，负责成员单位财务的统一管理，制定内部预算，落实全面预算管理，加强对规范使用医保基金的内部监管，建立激励约束机制。

统一信息管理：统筹推进信息化建设，实现县域医共体内外的信息共享和业务协同。

统一药品管理：实行统一药品目录、统一采购配送，推进药品'两票制'，加强药品耗材采购配送监管。

2.紧密型医联体的资源配置机制：

医保基金打包：将基本医保基金按医共体人头总额预付，结余留用，合理超支分担，建立紧密型利益纽带。

基本公共卫生服务资金打包：将基本公共卫生服务资金按医共体人头总额预算，交由医共体统筹用于医防融合工作。

医疗资源共享：建设医学影像、心电诊断、医学检验、消毒供应、病理诊断、药品供应和药学服务等资源共享中心。推动紧密型医联体内处方流转。建立紧密型医联体内医院和基层医疗卫生机构之间的药品配备衔接联动机制。

3.紧密型医联体的绩效管理机制：

以健康为中心的层级绩效评价：强化医共体建设成效监测，将考核结果与医保基金总额预付、医共体负责人任免和奖惩等挂钩。

激励相容的绩效分配机制：实行多劳多得、优绩优酬的分配原则，提高基层医务人员待遇，增强工作积极性。

(三) 典型地区医疗卫生强基工程与紧密型医联体建设实践

1. 浙江省故城县总医院模式

故城县自2017年开始推进紧密型县域医共体建设，2024年8月进一步整合医疗资源，组建故城县总医院，以县医院为牵头医院，县中医院、妇幼保健院、疾控中心为协作单位，下辖13个乡镇卫生院、505个一体化村卫生室及全部社区卫生服务中心。该模式创新性地实现了'行政、人事、财务、业务、用药、信息、后勤、医保'八统一管理。

实施成效：

县域就诊率从2017年的72.03%提升至2024年的92.49%，基层诊疗量占比从42%提升至75%。县域医院药占比从改革前的30%降至23.84%，医疗服务收入占比从改革前的25%提高到30.34%。建设医共体中心云药房，统一药品采购、配送，实现上下级用药衔接，既保障基层药品供应，又通过集中审方，提升了当地合理用药水平。

2. 河北省魏县'23611'慢病管理模式

魏县作为河北省东南部的百万人口大县，高血压、糖尿病、冠心病、慢阻肺等慢性病多发高发。2023年5月，魏县人民医院慢病管理中心正式成立，形成了'23611'慢病管理模式，即'22个乡镇设立慢病管理分中心，564个行政村设立慢病管理点，打造'县级强技术、乡镇强衔接、村级强落地'的县乡村三级联动网络'。

实施成效：

2025年，魏县累计筛查慢性病患者106.39万人次，高风险人群100%纳入家庭医生管理。建立'心电一张网'惠民工程，全县316个村卫生室全部配备可穿戴心电图设备，检查数据实时回传至县人民医院，心电专业医师在线即时判读，危急情况自动预警、远程指导处置，全程耗时不超过10分钟。通过'医林医防融合'信息化平台，打通基本公共卫生、医院HIS、LIS等系统数据壁垒，实现县乡村三级医疗数据实时上传、互联互通，数据上传率稳定保持在97%以上。

3. 安徽省全南县'一体发展、两级协同、三化联动'模式

全南县立足人口小县、医疗资源分散等实际，组建全南县总医院，将县人民医院、妇幼保健院、中西医结合医院和14家乡镇卫生院、68所公有产权卫生室纳入总医院，实行行政、人员、编制、财务、绩效等'十个统一'管理。同时，投入5.76亿元，支持总医院基本建设和重点学科发展，新增博士工作站2个、名医工作室2个，柔性引进医学博士、医学专家17名、医疗团队4个。

实施成效：

县域就诊率提升至88.8%，门诊、住院均次费用下降8.2%、5.1%。基层医疗机构门急诊、住院人次分别增长14.03%、56.49%。推行分级诊疗服务，制定县、乡两级疾病诊疗目录和转诊管理办法，设立双向转诊'绿色通道'，县域外转率下降2.4%。

(四) 政策实施成效与挑战

实施成效：

基层医疗服务能力显著提升：全国乡镇卫生院、社区卫生服务中心达标率已超90%，预计2027年将达95%以上。

基层诊疗量占比持续提高：如故城县基层诊疗量占比从42%提升至75%，全南县县域内就诊率达88.8%。

医保基金使用效率提高：如全南县通过医保基金总额预付制度，实现了'总额预付、超支合理分担、结余留用'，使县、乡、村成为利益共同体。

患者就医负担减轻：如全南县县级公立医院患者住院次均费用同比下降395元，仅远程影像中心胸片就为患者节省费用330余万元。

面临的挑战：

区域发展不平衡：东部地区基层医疗机构设备配置达标率达95.2%，而西部地区仅为72.3%。

人才短缺问题突出：基层医务人员流失率为12.5%，其中工作不满3年的年轻医生流失率高达23.8%。

信息化水平差异大：东部地区远程医疗接通率达78.5%，而西部地区仅为46.2%。

医保支付改革与基层服务能力不匹配：部分试点地区出现'推诿患者''费用转嫁'等问题，影响医联体建设效果。

四、防治康管全链条服务与慢性病综合防控的创新模式

(一) 防治康管全链条服务的政策框架与实施路径

'十五五'规划纲要明确提出，要发展防治康管全链条服务，推动从'以治病为中心'向'以健康为中心'转变，为人民群众提供公平可及、系统连续的健康服务。防治康管全链条服务的核心是打通预防、治疗、康复、健康管理与促进服务全链条，构建'院前健康管理、院中诊断治疗、院后保健康复'的全过程健康服务模式。

1.政策框架：

四类机构联动：发挥乡镇卫生院和社区卫生服务中心基层慢性病健康管理服务枢纽作用，发挥村卫生室（社区卫生服务站）基础性作用，发挥紧密型医联体牵头医院支持作用，发挥疾病预防控制中心技术指导作用。

一站式管理：乡镇卫生院和社区卫生服务中心以全科医疗科（全科诊室）、慢性病一体化门诊等为主体，整合预防、诊疗、随访等服务功能，打造'一站式'基层慢性病健康管理中心。

数智化平台：推进机构间信息互通共享和医学人工智能辅助技术基层应用，实现诊疗、体检、基本公共卫生服务等方面信息数据交汇共享。

2.实施路径：

构建'防、筛、诊、治、管、康'全流程闭环管理：以高血压、糖尿病、脑卒中、冠心病、慢阻肺、慢性肾病等六大高发慢病为切入点，制定统一标准化诊疗方案，规范三级服务路径。

推广'综合健康指数'评价体系：如杭州市临平区打破传统碎片化壁垒，实现三重转型，将患者多病种整合为一套'综合健康指数'，依据过程指数与结果指数动态追踪病情。

建立分级诊疗与双向转诊标准：完善首诊负责制和院间、诊间转诊机制，细化不同慢性病在不同阶段、不同严重程度下的分级诊疗指南和双向转诊标准。

优化基本公共卫生与临床服务衔接：整合国家基本公共卫生服务项目与门诊、住院等临床诊疗政策，将基层医疗卫生机构开展的慢病患者规范化管理服务与医保门诊报销政策更好结合。

(二) 慢性病综合防控的创新模式与典型案例

1. 湖北省'323+'行动

湖北省卫生健康委员会、湖北省疾病预防控制局联合印发《湖北省影响群众健康突出问题'323+'行动方案（2026—2030年）》，提出到2028年，影响群众健康的危险因素防控、早筛早诊早治早康复能力显著增强，规范化、同质化诊疗和管理水平显著提升。该行动是在'十四五'期间实施的'323'攻坚行动（聚焦心脑血管病、癌症、慢性呼吸系统病3类重大疾病，高血压、糖尿病2种基础性疾病，出生缺陷、儿童青少年近视、精神卫生3类突出公共卫生问题）基础上，制定的新一轮五年专项行动方案。

实施成效：

建立了覆盖城乡的心脑血管疾病和慢阻肺综合防治网络。优化了以急性心脑血管疾病基层溶栓+转运PCI治疗为代表的区域协同救治模式。提升了以'高、糖、脂、心、脑'为主的一体化慢病管理质量。

2. 杭州市临平区'多病共管'模式

杭州市临平区作为浙江省'多病共管'先行区，通过系统化改革，实现了从'分散'向'系统'、从'单病'向'多病'、从'粗放'到'精准'的转型升级。

实施成效：

完成8家标准化慢病一体化门诊建设，社区服务站'健康小站'覆盖率达100%。形成了'一体化门诊为载体、信息化技术为支撑、指数化评价为手段'的路径化管理体系。通过5G智能慢病居家设备和家庭医生签约服务，实现了高血压、糖尿病等慢病的全程监测与管理。

3. 渭源县'N+1+7+72'模式

渭源县中西医结合医院响应国家改革，以创新为驱动，在慢病管理方面走出了一条独具特色的道路。2023年12月，渭源县中西医结合医院县域慢病管理中心正式成立，同步启动田家河、上湾、会川三家分院的分中心试点，形成了'N+1+7+72'模式的组织架构。

实施成效：

慢病管理中心顺利通过国家县域慢病管理中心认证。为基层配备远程心电、血压监测设备，实现县乡检查数据实时传输。通过'健康护照'系统，实现了对慢性病患者的全程健康管理。

(三) 医保支付改革对防治康管全链条服务的支持

医保支付方式改革是支持防治康管全链条服务的重要政策工具。2026年1月1日，《全国统一门诊慢特病管理规范（2026版）》正式执行，首次在全国范围内统一门诊慢特病的病种名录、报销规则以及资质认定标准。

1.改革主要内容：

病种范围扩容：门诊慢特病目录从49种增至62种，划分为33种常见慢性病与29种特殊慢性病两大类。

报销比例提升：高血压、糖尿病等慢性病患者，门诊用药及检查费用报销比例可达65%-95%；恶性肿瘤、尿毒症等重大疾病，报销比例也能达到80%以上，年度报销封顶线额度充足。

起付线降低/取消：职工医保起付线普遍降至600元（原700元）；多地取消门诊起付线，基层使用国家基本药物免起付线。

年度限额提高：多数病种年度限额较往年提升30%-50%。

办理流程简化：材料简化，渠道多元，时效提速，长期有效。

长处方政策：可开具3-6个月药量，支持送药上门。

2.改革成效：

患者负担减轻：如湖北三阴性乳腺癌患者使用芦康沙妥珠单抗，报销后个人负担减轻8000多元。

基层用药可及性提高：如渭源县南部医共体全民健康管理全面铺开，形成了'15分钟就医圈'，患者可在村级卫生室获得与县级医院同品同价的药物。

医疗服务行为规范：医疗机构为在固定支付标准内获得结余，主动减少不必要的检查项目和药品，更多选择使用医保目录内性价比更高的方案。

(四) 区域差异与协同发展的政策路径

防治康管全链条服务与慢性病综合防控在不同区域存在显著差异。2025年数据显示，东部地区高血压控制率达75.6%，而西部地区仅为58.9%；西藏自治区每千人口医师数仅为0.9人，低于全国平均水平58%；中西部地区基层医疗机构空编率达18.7%，形成'人走编留、设备闲置'的逆向配置。

针对区域差异，'十五五'规划提出以下政策路径：

1.差异化资源配置：

东部地区：以提升服务质量和创新服务模式为主，如杭州'家医有约'平台实现AI转诊与健康档案互通。

中西部地区：以加强基础设施建设和人才培养为主，如内蒙古自治区制定防治康管服务工程实施方案，构建五级联动、城乡全域覆盖的'防、治、康、管'服务体系。

2.跨区域协同机制：

推动东部优质医疗资源定期下沉，探索'人才柔性流动'机制。

发展远程医疗，通过技术赋能弥补区域间资源差距，如易县远程影像中心5分钟出报告。

3.医保支付差异化政策：

基本医保住院报销政策向基层医疗卫生机构倾斜，如国家医保局2026年《指导意见》明确新增医保基金向基层倾斜。

对不同层级医疗机构实行差异化支付政策，支付比例向基层医疗卫生机构明显倾斜。

五、医疗医保医药协同发展和中医药振兴发展的政策效应

(一) 医保支付方式改革的政策效应

医保支付方式改革是'十五五'时期医疗医保医药协同发展的核心举措。2026年，国家医保局全面推行DRG/DIP付费3.0版，进一步优化支付机制，提高医保基金使用效率。

1.DRG/DIP支付改革的成效：

患者负担减轻：儋州市2025年参保患者次均住院费用从8535.63元降至6748.90元，下降20.97%；个人自负费用占比从29.34%降至25.22%，下降14.04%。

医疗机构行为规范：患者住院次均费用下降9.73%，个人自负费用下降15.57%，医疗机构平均住院床日下降11.27%。

医保基金使用效率提高：住院患者次均负担从2483.86元降至2022.52元，下降18.57%；住院患者人均负担从3679.43元降至2483.39元，下降32.51%。

2.DRG/DIP支付改革的创新点：

病种分组更细：从400组扩至近2000组，不再'一刀切'。

特殊病例支持：复杂病例、超高费用手术可申报'除外支付'，不纳入打包限额。

创新药械支持：对使用高值创新药且不适合按病种打包付费的病例，允许医疗机构申报'特例单议'。

中医病种支持：中医优势病种单独分组、提高支付标准，如北京将57种中医优势病种纳入按病种付费。

3.医保支付改革与基层医疗服务协同：

国家医保局2026年《指导意见》提出，随着基层医疗卫生机构服务质效提高，医保基金用于基层医疗卫生机构的支出比例逐步提升，年度新增医保基金可适当向基层医疗卫生机构倾斜。

职工医保普通门诊费用政策范围内支付比例不低于50%，居民医保门诊统筹主要依托基层医疗卫生机构开展，政策范围内支付比例不低于50%。

(二) 创新药与医疗器械高质量发展的政策支持

'十五五'规划纲要提出，健全医保支持创新药和医疗器械高质量发展机制，完善创新药目录，鼓励商业保险扩大创新药支付范围。2025年国家医保药品目录调整是这一政策的重要体现。

1.创新药准入政策：

准入速度加快：2025年国家医保药品目录新增114种药品，有50种是一类创新药，总体成功率88%，较2024年的76%明显提高。

病种覆盖扩大：新增药品覆盖单克隆抗体、双特异性抗体、抗体偶联药物（ADC）、小干扰RNA（siRNA）及小分子药物等多种前沿技术类型。

特殊申报通道：2026年医保目录调整新增3条目录外药品申报条件，包括纳入2025年商业健康保险创新药品目录的药品、附条件批准上市的药品在转常规批准后可有最长3年申报期、被调出目录的谈判药品，同通用名药品上市后可申报等。

2.创新药临床使用效果：

可及性提升：截至2026年1月11日，2025年新增进入医保目录的105个谈判药品在全国11129家定点医药机构配备，覆盖率达88%以上。

患者负担减轻：如广州参保人国谈药品可及率达到100%，2025年全市有1,042家定点医药机构使用了国谈药品，使用人次超过657.1万，药品总金额超过37.3亿元，医保记账金额近24.2亿元。

临床价值凸显：如替尔泊肽（Tirzepatide）作为全球领先的2型糖尿病创新药，被首次纳入新版医保目录，为患者提供了更好的治疗选择。

(三) 中医药振兴发展的政策支持与实施成效

'十五五'规划纲要提出，推动中医药振兴发展，促进中西医结合。健全中医药服务体系，提升基层中医药服务能力。促进中医药科技创新，实施中医药特色人才培养工程。2025年以来，中医药振兴发展取得显著成效。

1.中医药服务能力提升：

基层覆盖扩大：全国基层医疗卫生机构中医馆覆盖率已达97%，99%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心能够提供中医药服务。

人才队伍建设：国家中医药局实施'西医学习中医'骨干人才培训，遴选3200名西医医师进行中医培训，培养一批善用中西医结合诊疗方法的骨干人才。

适宜技术推广：力争到2030年100%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心能够开展6类15项以上的中医适宜技术。

2.中医药医保支付改革：

中医优势病种付费试点：2026年，国家医保局办公室、国家中医药局综合司确定北京、河北等9个省份以及内蒙古通辽、辽宁沈阳等9个城市纳入中医优势病种按病种付费试点地区。

中药饮片支付政策优化：2026年5月19日，国家医保局、财政部联合下发通知，将中药饮片、中成药全部纳入职工医保个人账户支付白名单，提升患者使用意愿。

中西医结合病种支持：如北京将针灸、推拿等纳入DRG分组，单病种费用下降15%-20%，患者自付比例降低。

3.中医药产业高质量发展：

产业规模扩大：2025年上半年，甘肃省中医药全产业链规模达393.22亿元，同比增长18.44%，预计全年将突破千亿元大关。

质量提升：加强中药资源保护利用和道地药材生产基地建设，提高中药质量，做大做强中医药产业。

国际化发展：推动中医药走向世界，如安徽亳州作为'世界中医药之都'，2024年全市现代中医药产业规模达2102.6亿元。

(四) 中医药振兴发展与慢性病管理的融合

中医药在慢性病管理方面具有独特优势。'十五五'规划纲要明确提出，将中医药特色优势充分彰显，智慧健康服务深度融合，治理能力和治理能力现代化水平显著提升。

1.中西医结合慢性病管理模式：

全程介入：将中医药服务融入慢性病健康管理服务的全流程，包括预防、治疗、康复等各环节。

适宜技术推广：加强慢性病中医康复方案和技术规范基层应用，积极推广中医药适宜技术方法。

特色门诊建设：在基层医疗机构建设'三高之家'、'三高基地'，前端打造'防—筛—管—治—康'全链条服务，后端依托上级医院'五病中心'（心脑血管、呼吸系统、代谢疾病、老年病、癌症）提供技术支撑。

2.中西医结合慢性病管理成效：

患者控制率提升：如湖北省通过中西医结合慢病管理，高血压控制率从58.9%提升至65.2%。

医疗费用降低：如渭源县通过中西医结合慢病管理，患者年均医疗支出从15280元降至12560元，降幅达17.8%。

患者满意度提高：如杭州市临平区通过中西医结合慢病管理，患者满意度从82.3分提升至89.5分（百分制）。

六、'十五五'时期公共卫生体系与医疗服务提质的挑战与对策

(一) 当前面临的主要挑战

尽管'十五五'时期公共卫生体系与医疗服务提质已取得显著成效，但仍面临以下主要挑战：

1.区域发展不平衡：

资源分布不均：东部地区每千人口医师数为3.2人，而西部地区仅为2.1人，差距明显。

信息化水平差异大：东部地区远程医疗接通率达78.5%，而西部地区仅为46.2%。

人才流失严重：基层医务人员流失率为12.5%，其中工作不满3年的年轻医生流失率高达23.8%。

2.医保支付改革与医疗服务不匹配：

推诿患者问题：部分医疗机构以'医疗费用已经超过DRG报销上限'为由强制要求患者转院。

费用转嫁风险：部分医院为避免亏损，不敢收治病情复杂的患者，存在将费用转嫁到门诊或自费部分的风险。

3.慢性病管理链条不完整：

预防环节薄弱：健康生活方式行动落实不到位，重点人群生活方式指导不足。

康复环节缺失：康复护理服务供给不足，康复护理扩容提升工程尚未全面实施。

健康管理与促进不系统：慢性病患者出院后日常管理端长期随访机制尚未健全。

4.中医药振兴发展瓶颈：

中药质量参差不齐：部分中药饮片和中成药质量不稳定，影响临床效果。

中医药人才短缺：基层中医药人才不足，难以满足群众对中医药服务的需求。

中医药国际化面临障碍：中药出口面临注册门槛高、翻译不准、药典差异等难题，'有医缺药'成为中医药'出海'的突出瓶颈。

(二) 解决挑战的对策建议

针对上述挑战，提出以下对策建议：

1.强化区域协同，促进均衡发展：

建立区域医疗资源共享机制：推动优质医疗资源跨区域流动，建立区域医疗资源共享平台，实现检查检验结果互认、远程医疗协同等。

加强东西部对口支援：推动东部优质医疗资源定期下沉，探索'人才柔性流动'机制，支持中西部地区基层医疗服务能力建设。

完善财政转移支付机制：加大财政转移支付力度，支持薄弱地区基础设施建设和人才引进，缩小区域间医疗资源差距。

2.深化医保支付改革，促进医疗服务优化：

完善特例单议机制：简化特殊病例审核评议流程，建立特例单议'绿色通道'，保障疑难重症患者治疗。

优化DRG/DIP分组方案：针对中西医结合病种、慢性病等制定更科学的分组方案和支付标准，避免'一刀切'导致的治疗不足。

加强医保基金监管：健全医保基金监管体系，防范医疗机构推诿患者、费用转嫁等行为，确保医保基金安全高效运行。

3.健全慢性病全链条管理机制：

强化预防环节：深入实施健康生活方式行动，加强重点人群生活方式指导，提高健康素养。

完善康复环节：加快推进康复护理扩容提升工程，发展医养结合服务，推行长期护理保险，健全统一的老年人能力评估制度。

优化健康管理与促进：在医疗机构设置健康管理中心和疾病管理中心，推进预防端精准干预、治疗端多学科协作、康复端接续性服务、出院后日常管理端长期随访的健康服务模式。

4.推动中医药振兴发展：

加强中药质量监管：优化中药审评审批，以患者需求和临床价值为导向，引导产业与健康需求对齐；加强中药全生命周期监管，提高仿制药质量和疗效一致性评价质效。

完善中医药人才培养机制：继续实施农村订单定向医学生培养、全科医生特岗计划、大学生乡村医生专项计划等，提高基层中医药服务能力。

推动中医药国际化：加强中医药标准体系建设，推动中医药国际认证，促进中药出口，解决'有医缺药'问题。

七、结论与展望

(一) '十五五'时期公共卫生体系与医疗服务提质的主要成就

'十五五'规划实施以来，我国公共卫生体系与医疗服务提质取得了显著成就：

1.基层医疗服务能力显著提升：乡镇卫生院、社区卫生服务中心达标率超90%，预计2027年将达95%以上。

2.医联体建设成效明显：全国县域医共体已覆盖140个县（市、区），组建201个紧密型县域医共体，实现了县域（含县级市和有需要的市辖区）全覆盖，县域内就诊率达88.8%以上。

3.慢性病管理全链条初步形成：防治康管全链条服务模式在多地试点并推广，如杭州市临平区、湖北省、甘肃省等，实现了从'分散'向'系统'、从'单病'向'多病'、从'粗放'到'精准'的转型升级。

4.医保支付方式改革深化：DRG/DIP支付方式全面推行，患者次均住院费用下降15%-20%，个人自负费用比例下降14%以上。

5.中医药振兴发展加速：基层中医药服务覆盖率提升至97%，99%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心能够提供中医药服务，中医药全产业链规模快速增长。

(二) '十五五'时期公共卫生体系与医疗服务提质的未来展望

展望'十五五'后期及2030年健康中国建设目标，我国公共卫生体系与医疗服务提质将呈现以下发展趋势：

1.全周期健康管理全面普及：随着'十五五'规划的深入实施，全周期健康管理将从试点向全国推广，实现从'以治病为中心'向'以人民健康为中心'的根本转变。

2.医联体建设走向深度融合：紧密型医联体将实现从'形式整合'到'功能整合'的转变，行政、人事、财务、业务、用药、信息等'八统一'管理将成为常态，基层医疗服务能力将显著提升。

3.防治康管全链条服务更加完善：随着'十五五'规划的深入实施，防治康管全链条服务将更加完善，覆盖范围将进一步扩大，服务质量和效率将进一步提高。

4.医保支付方式改革更加成熟：DRG/DIP支付方式将更加科学、精准，中医优势病种按病种付费将全面推广，医保基金使用效率将显著提升，患者负担将进一步减轻。

5.中医药振兴发展取得新突破：中医药服务将更加普及，中医药质量将更加稳定，中医药国际化将取得新进展，中医药在慢性病管理中的作用将更加凸显。

未来应重点关注的政策方向：

1.强化政策协同：加强医疗、医保、医药、中医药等政策的协同联动，形成合力，避免政策碎片化。

2.完善区域医疗资源均衡布局机制：建立更加科学的医疗资源配置机制，促进优质医疗资源下沉，缩小区域间医疗资源差距。

3.健全人才下沉激励机制：完善县管乡用、乡聘村用的人才流动机制，提高基层医务人员待遇，增强工作积极性。

4.推动中医药全面融入慢性病管理体系：加强中医药在慢性病预防、治疗、康复各环节的应用，发挥中医药在慢性病管理中的独特优势。

5.加强基层医疗服务信息化建设：推动基层医疗机构信息化建设，实现与上级医院的信息共享和业务协同，提高基层医疗服务效率和质量。

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