摘要

本文系统解读了'十五五'期间优化国土空间发展格局的政策框架、理论基础与实践路径。研究基于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》和2026年政府工作报告，结合最新政策文件和典型案例，深入分析了主体功能区战略实施、国土空间管控优化、国土空间协同治理等核心内容。研究表明，'十五五'时期优化国土空间发展格局以'全国一盘棋'的系统思维为引领，通过健全主体功能区制度体系、完善国土空间规划体系、落实三条控制线管控等政策措施，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局，为促进区域协调发展和高质量发展提供空间支撑。

关键词

国土空间发展格局；主体功能区；'三区三线'；区域协调发展；'十五五'规划

一、引言

优化国土空间发展格局是新时代中国式现代化建设的重要战略任务，也是促进区域协调发展和高质量发展的基础性工程。党的十八大以来，党中央审时度势，对我国经济发展所处阶段和空间结构的深刻变化作出战略性研判，习近平总书记指出：'从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发保护格局作为基础性工作来抓。'这一重要论述为优化国土空间发展格局提供了根本遵循。

当前，我国国土空间开发保护面临着复杂多变的内外环境挑战。从资源环境约束看，耕地'南减北增'现象突出，国土'二调'到'三调'期间全国耕地面积净减少1.13亿亩，其中东部地区净减少占全国59.96%，优质耕地不断减少，粮食安全风险加剧；矿产资源开发重心西移，而东部和南部地区的沿海经济带和城市群是能源消费的主要集中地，能源供需空间错位问题突出；局部地区生态破坏严重、安全风险高等现象依然存在，生态保护系统性建设任重道远。从区域发展不平衡看，'东、中、西、东北'四大板块间的经济发展绝对差距仍存在，2023年北方地区经济总量占全国比例已从2010年的39.50%下降到35.10%，达到1952年以来的历史最低，同时人均GDP也仅为南方的80%。

在这一背景下，'十五五'规划纲要将'优化国土空间发展格局'作为重要战略部署，明确提出要坚持宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，健全主体功能区制度体系，提高政策针对性和精准性，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。这一部署体现了党中央对国土空间发展规律认识的深化，标志着我国国土空间治理进入新阶段。

本文旨在系统解读'十五五'期间优化国土空间发展格局的政策框架、理论基础与实践路径，为政策研究者和实践者提供理论参考和实践指导。研究基于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》和2026年政府工作报告，结合最新政策文件和典型案例，深入分析优化国土空间发展格局的政策内涵、理论基础和实践创新，为促进区域协调发展和高质量发展提供空间支撑。

二、'十五五'规划纲要中优化国土空间发展格局的政策框架

'十五五'规划纲要第三十章'优化国土空间发展格局'构建了系统完整的政策框架，通过强化主体功能区战略实施、优化国土空间管控、加强国土空间协同治理三大路径，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。这一政策框架体现了党中央对国土空间发展规律的深刻把握，为'十五五'时期优化国土空间发展格局提供了根本遵循。

（一）强化主体功能区战略实施

主体功能区战略是我国国土空间开发保护的基础性战略，'十五五'规划纲要明确提出要保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定，适当优化部分地区主体功能，促进城市化地区增强经济人口集聚承载能力、农产品主产区提升农业综合生产能力、重点生态功能区改善自然生态系统质量。这一部署体现了主体功能区战略的延续性和创新性，为优化国土空间发展格局提供了战略支撑。

从战略内涵看，主体功能区战略是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三类主体功能区，明确不同区域的主体功能定位和发展方向。目前，我国已总体形成'两横三纵'城镇化战略格局、'七区二十三带'农业发展格局、'三区四带'生态安全格局。在省级国土空间总体规划中，以县（市、区）为基本单元分别确定其主体功能定位，形成了覆盖全域的主体功能区体系。

从政策创新看，'十五五'规划纲要提出细化明确特殊功能区，在三大类主体功能区划分的基础上，因地制宜叠加识别特殊功能区，精准制定支持政策，更好发挥这些地区的比较优势。具体包括：一是保持主体功能区格局总体稳定，细化明确特殊功能区不是对主体功能区格局的大调整，而是在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，对个别地区承载功能和发展定位的局部优化；二是明确特殊功能区的类型和用途管制规则，在三大类主体功能区的基础上，基于边境地区发展、能源资源开发、文化和自然遗产保护、海洋经济发展等需要，叠加确定边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区、海洋空间重点优化区等，明确各类特殊功能区的空间范围，纳入国土空间规划管理，建立与之相适应的用途管制规则；三是制定特殊功能区差异化开发保护政策，对边境地区加强城镇化、基础设施、特色产业发展的土地和投资政策支持，推动产业和人口适当集聚；对能源资源富集区统筹规划矿产资源勘探开发布局，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠地区发展新能源，支持能源资源就地转化利用；在历史文化资源富集区健全文化遗产保护制度，划定历史文化保护线，支持文化和旅游产业发展，促进文化遗产整体保护和活化利用；对海洋空间重点优化区健全陆海协同的用地用海政策，有效保护典型海洋生态系统，强化海洋资源保护和高效利用，引导海洋产业优化布局。

从实施机制看，'十五五'规划纲要强调完善不同主体功能区差异化支持政策和考核评价机制，合理配置新增建设用地、水资源等指标。针对城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等不同类别主体功能区实施差异化政策，增强中心城市和城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全等方面的功能。同时，建立分层分类差异化考核评价机制，从国家层面加强对各省份落实主体功能区战略实施情况的考核，省市加强对县或乡镇的考核，按照不同主体功能区分类设置考核指标、权重和排名，强化考核结果在干部选育管用和要素配置中的运用。

表：不同类型主体功能区的差异化政策体系

（二）优化国土空间管控

国土空间管控是优化国土空间发展格局的重要手段，'十五五'规划纲要明确提出要完善国土空间规划体系，依据国家发展规划、结合国土空间规划评估结果，动态完善国土空间规划，发挥对国土空间开发保护的基础作用。这一部署体现了国土空间管控的系统性和动态性，为优化国土空间发展格局提供了制度保障。

从规划体系看，'十五五'规划纲要强调完善国土空间规划体系，建立国土空间总体规划动态维护机制，依据国家发展规划，依托国土空间规划'一张图'，结合国土空间规划体检评估，动态调整完善国土空间规划，在不突破规划确定的保护目标任务前提下，对耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线和规划分区、重大项目空间安排等进行正向优化。同时，健全专项规划统筹管理机制，落实'项目跟着规划走、要素跟着项目走'要求，将涉及空间利用的专项规划统筹纳入国土空间规划'一张图'，结合'十五五'规划编制，提前做好重大项目与国土空间规划的对接衔接，健全能源、交通、水利等重大项目保障机制。此外，深化详细规划改革，健全详细规划编审实施全周期管理机制，强化规划与土地政策和产权制度衔接，建立适应城市更新和乡村振兴需求、刚弹相济的详细规划动态维护制度，支撑城乡内涵式集约型绿色化高质量发展。

从三条控制线看，'十五五'规划纲要强调落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线以及各类管控边界，围绕国家重大战略实施合理优化管控目标。三条控制线是指生态保护红线、耕地和永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，是国土空间用途管制的基本依据。规划纲要要求提高永久基本农田质量，有序推动不稳定耕地、灾毁耕地等退出并及时补足，研究完善生态保护红线内人为活动差异化管控方式和战略性矿产差别化勘查开采政策，根据人口流动和产业发展趋势优化城镇开发边界。同时，规划纲要提出统筹利用近岸、深远海空间，加强国土空间协同治理，建立健全国土空间用途管制和规划许可制度，分区分类实施差别化、精细化用途管制。

从管控创新看，'十五五'规划纲要提出健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度。具体措施包括：一是探索实施建设用地总量按规划期管控，研究探索根据国土空间规划确定的建设用地总量，允许各省分阶段统筹安排市县建设用地规模，分级分类配置新增建设用地，形成存量优先利用、增量提质增效的空间开发导向；二是赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式，允许在不突破省域建设用地总量前提下统筹安排市县建设用地、差异化配置增存比例，实行统筹存量和增量综合供地；三是推动用地审查与规划许可有机融合、用地用海用林用草联动审批，健全国家重大项目用地保障机制，发挥自然资源管理和国土空间规划'一张图'作用。

表：'三区三线'管控的主要内容和优化方向

（三）加强国土空间协同治理

国土空间协同治理是优化国土空间发展格局的重要保障，'十五五'规划纲要明确提出要建立健全国土空间用途管制和规划许可制度，分区分类实施差别化、精细化用途管制。这一部署体现了国土空间治理的系统性和协同性，为优化国土空间发展格局提供了机制保障。

从治理机制看，'十五五'规划纲要强调建立健全国土空间用途管制和规划许可制度，分区分类实施差别化、精细化用途管制。具体措施包括：一是健全国土空间用途管制制度，建立覆盖全域全要素的国土空间用途管制规则，明确各类空间开发建设活动的准入条件和管制要求；二是完善国土空间规划许可制度，建立以国土空间规划为依据的规划许可制度，对各类国土空间开发建设活动实行统一管理；三是健全国家重大项目用地保障机制，发挥自然资源管理和国土空间规划'一张图'作用，为重点项目落地实施提供空间保障。

从协同治理看，'十五五'规划纲要强调加强区域协同治理，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制。具体措施包括：一是加强区域发展战略统筹实施和规划衔接，协同推进跨区域平台和重大工程项目建设；二是完善产业协作机制，促进区域间产业协同发展，形成优势互补的区域产业体系；三是健全利益共享机制，建立跨区域生态补偿、产业协作等利益共享机制，促进区域协调发展。

从数字赋能看，'十五五'规划纲要强调发挥自然资源管理和国土空间规划'一张图'作用，推动国土空间治理数字化转型。具体措施包括：一是建设国土空间规划'一张图'实施监督信息系统，整合各类空间数据资源，构建统一的国土空间数据底板；二是推进国土空间规划实施监测评估，建立国土空间规划实施监测评估预警机制，定期开展国土空间规划体检评估；三是推动国土空间治理智能化，运用大数据、人工智能等技术手段，提升国土空间治理的智能化水平。

表：国土空间协同治理的主要机制和实施路径

三、优化国土空间发展格局的理论基础

优化国土空间发展格局具有深厚的理论基础，涉及区域经济学、空间规划学、生态经济学等多个学科领域。深入分析优化国土空间发展格局的理论内涵和评价标准，对于科学指导实践具有重要意义。

（一）理论内涵的多维解析

优化国土空间发展格局的理论内涵是一个多维度、系统性的概念，可以从资源环境承载能力、国土空间开发适宜性、区域协调发展等多个维度进行解析。

资源环境承载能力作为表征自然系统可持续性的关键阈值，由自然客体与人类主体之间的相互作用形成，具有综合性、功能导向性和动态性三大特点。综合性体现在资源环境承载能力是刻画区域自然本底条件的综合指标，评价涉及对人类活动具有普遍影响的光、热、水、土四大自然要素，通过综合其资源属性、环境属性、生态属性和灾害属性得到。功能导向性表现在对资源环境承载能力的评价应紧密结合具体的地域功能需求，根据不同的功能导向，建构相应的指标体系和评价方法。动态性则反映在资源环境承载能力并非一成不变，而是处于动态变化中，研究时应综合考虑其'原值-余量-潜力'三种状态，不仅关注当下的状态，还要考虑其原始状态和未来的发展潜力。

国土空间开发适宜性是在资源环境承载能力基础上，结合区位条件、社会经济潜力、战略导向等要素，对区域发展特定地域功能的适宜程度进行的综合评判。通过加入区域空间结构关系的科学解析，使用开发适宜性对承载力结果进一步修正和补充，使评价结果更加接近客观实际，也更符合对国土空间开发保护格局进行规划的充分条件。与自然要素相比，地域功能的社会空间组织具有较大的弹性，可以为规划和调控的开展留有一定的空间。

区域协调发展理论强调区域间相互依存和共同发展，是优化国土空间发展格局的重要理论基础。区域协调发展不是简单的区域均衡发展，而是在充分发挥各地区比较优势的基础上，通过区域间的经济联系和相互作用，实现区域经济的协同发展。这种相互依存和共同发展体现在多个方面：一是产业上的相互依存，各地区根据自身资源禀赋和产业基础，发展特色优势产业，形成产业链上下游关系；二是基础设施上的互联互通，通过交通、能源、信息等基础设施的互联互通，降低区域间交易成本；三是要素上的自由流动，通过破除行政壁垒，促进劳动力、资本、技术等要素在区域间自由流动。

可持续发展理论强调经济、社会、环境的协调发展，是优化国土空间发展格局的根本遵循。优化国土空间发展格局不是简单的经济增长，而是经济、社会、环境的协调发展，实现区域的可持续发展。这种可持续发展体现在多个方面：一是经济可持续发展，通过产业结构优化、技术创新等，实现区域经济的长期稳定增长；二是社会可持续发展，通过教育、医疗、社会保障等，实现区域社会的长期稳定发展；三是环境可持续发展，通过生态环境保护、资源节约利用等，实现区域环境的长期可持续发展。

表：优化国土空间发展格局的多维理论框架

（二）评价标准的体系构建

优化国土空间发展格局的评价标准是一个复合性、多层次的体系，需要从经济、社会、环境等多个维度构建科学的评价指标体系，为优化国土空间发展格局提供评估依据。

从评价维度看，优化国土空间发展格局的评价标准主要包括经济维度、社会维度、环境维度和资源维度四个方面。这四个维度相互关联、相互支撑，共同构成了优化国土空间发展格局的评价体系。

经济维度是优化国土空间发展格局的基础性评价维度，主要评价区域经济发展的协调性。经济维度的评价指标包括地区生产总值（GDP）、人均GDP、经济密度等经济总量指标，第一产业、第二产业、第三产业增加值及其比重等经济结构指标，GDP增长率、工业增加值增长率等经济增长速度指标，全要素生产率、劳动生产率等经济效益指标，以及进出口总额、进出口贸易依存度、外商直接投资额等经济开放度指标。这些指标从不同角度反映了区域经济发展的协调性，是评价优化国土空间发展格局的重要依据。

社会维度是优化国土空间发展格局的核心评价维度，主要评价区域社会发展的协调性。社会维度的评价指标包括总人口数、城镇人口数、农村人口数等人口数量指标，受教育程度、健康水平、技能水平等人口素质指标，社会保险覆盖率、社会救助覆盖率、社会福利水平等社会保障指标，刑事案件发案率、治安案件发案率等社会治安指标，社会组织数量、社会活动参与率等社会参与指标，以及社会矛盾纠纷调处情况、社会稳定指数等社会和谐指标。这些指标从不同角度反映了区域社会发展的协调性，是评价优化国土空间发展格局的重要依据。

环境维度是优化国土空间发展格局的约束性评价维度，主要评价区域环境发展的协调性。环境维度的评价指标包括空气质量、水质、土壤质量等环境质量指标，森林覆盖率、绿化率、水体面积等生态环境指标，废气排放量、废水排放量、固体废物产生量等环境污染指标，自然灾害发生频率、环境污染事故发生频率等环境风险指标，环保投资额、环保科技进步水平等环境保护指标，以及环境污染治理情况、生态环境修复情况等环境治理指标。这些指标从不同角度反映了区域环境发展的协调性，是评价优化国土空间发展格局的重要依据。

资源维度是优化国土空间发展格局的支撑性评价维度，主要评价区域资源利用的协调性。资源维度的评价指标包括矿产资源储量、森林资源储量、水资源储量等资源总量指标，矿产资源开采利用率、森林资源采伐利用率、水资源利用率等资源利用率指标，矿产资源保护情况、森林资源保护情况、水资源保护情况等资源保护指标，矿产资源可持续利用水平、森林资源可持续利用水平、水资源可持续利用水平等资源可持续利用指标，矿产资源节约情况、森林资源节约情况、水资源节约情况等资源节约指标，以及矿产资源循环利用率、森林资源循环利用率、水资源循环利用率等资源循环利用指标。这些指标从不同角度反映了区域资源利用的协调性，是评价优化国土空间发展格局的重要依据。

在评价方法方面，常用的方法包括综合指数法、层次分析法、因子分析法等。综合指数法的基本思想是将多个反映不同侧面或层次的评价指标进行标准化处理，然后按照一定的权重加权平均，得到一个综合评价值。层次分析法是一种定性与定量相结合的多准则决策分析方法，通过建立层次结构模型、构造判断矩阵、计算权重向量等步骤，确定各指标的相对重要性。因子分析法是一种多元统计分析方法，通过研究众多变量之间的相关性，提取出少数几个能够代表原始数据信息的公共因子，从而简化数据结构，揭示变量间的内在联系。

优化国土空间发展格局的评价标准体系构建需要遵循科学性、系统性、可操作性、动态性等原则。科学性原则要求评价指标的选择和评价方法的运用要有科学依据，能够客观反映优化国土空间发展格局的实际情况；系统性原则要求评价指标体系要全面覆盖优化国土空间发展格局的各个方面，形成一个有机整体；可操作性原则要求评价指标要易于获取和量化，评价方法要简便易行；动态性原则要求评价指标体系要能够反映优化国土空间发展格局的动态变化过程，具有时间序列上的可比性。

表：优化国土空间发展格局的评价指标体系

（三）理论指导的实践价值

优化国土空间发展格局的理论内涵和评价标准对于指导实践具有重要价值。通过理论指导实践，可以更好地把握优化国土空间发展格局的规律，提高政策实施的科学性和有效性。

首先，资源环境承载能力理论为指导国土空间开发保护提供了科学依据。通过科学评估资源环境承载能力，可以确定国土空间开发保护的合理强度和方向，避免过度开发和保护不足的问题。在实践中，各地在编制国土空间规划时，普遍开展了资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，为优化国土空间开发保护格局提供了科学依据。例如，北京市在编制《现代化首都都市圈空间协同规划（2023—2035年）》时，科学评估了区域资源环境承载能力，合理划定了首都都市圈范围，用通勤圈、功能圈、产业协同圈来解析首都都市圈嵌套联动的发展格局，进一步处理好首都与首都都市圈、首都都市圈与京津冀城市群的关系，形成更加紧密的协同发展格局。

其次，区域协调发展理论为指导区域协同发展提供了理论支撑。通过区域协调发展理论，可以促进区域间产业协作、基础设施互联互通、要素自由流动，形成优势互补的区域发展格局。在实践中，各地积极探索区域协同发展机制，取得了显著成效。例如，长三角地区通过探索廊道经济、飞地经济、毗邻区经济等区域协调发展新形态，打破'一亩三分地'的思维定式，在更大范围内共谋发展'一盘棋'。G60科创走廊依托G60高速公路和沪苏湖高铁等交通大动脉，串联起长三角九地，瞄准高水平科技自立自强，不断夯实'智造经济'主阵地。作为长三角首支承接国家战略任务、九地共同出资的跨区域科技成果转化基金，G60基金累计过会金额达5.42亿元，投向高端装备、新材料、生物医药等硬科技领域，有力推动了区域产业协同发展。

第三，可持续发展理论为指导国土空间永续利用提供了根本遵循。通过可持续发展理论，可以促进经济、社会、环境的协调发展，实现国土空间的永续利用。在实践中，各地积极探索可持续发展路径，取得了积极进展。例如，宁波市在全域国土空间综合整治方面探索出创新路径，坚持'向改革要空间、以整治促转型'，启动全国首个全域国土空间综合整治试点三年多来，一体推动资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生，全域谋划、系统治理的综合效应加快显现。试点期间，示范片区开工子项目562个，累计完成投资838亿元，带动全市单位地区生产总值建设用地降低21.8％、亩均税收上升4.1％、城乡居民收入倍差由1.72下降至1.62，逐步走出一条以空间治理撬动经济社会高质量发展的新路径。

第四，国土空间规划理论为指导国土空间规划编制实施提供了方法论指导。通过国土空间规划理论，可以建立科学的国土空间规划体系，提高规划编制和实施的科学性和有效性。在实践中，各地积极探索国土空间规划编制实施的新路径，取得了显著成效。例如，广州市在国土空间规划地方立法方面走在前列，2025年12月1日起正式施行的《广州市国土空间规划条例》成为我国首部超大城市国土空间规划地方立法，以地方性法规保障'多规合一'改革成果。该条例将发挥统筹'从山顶到海洋'的空间治理'小母法'作用，对上衔接国家两大法律，对内统筹平级地方性法规，以立法形式确定法定国土空间规划体系的唯一性，以总专协同、总详联通促进规划传导实施，实现了规划体系的建立融合、规划实施的引领融合、规划实施管理的协同融合。

表：理论指导实践的主要路径和典型案例

四、优化国土空间发展格局的实践路径

优化国土空间发展格局的实践路径是理论指导实践的具体体现，也是政策落地的关键环节。'十五五'期间，各地在优化国土空间发展格局方面探索出了一系列创新实践和典型案例，形成了多样化的国土空间治理模式。

（一）主体功能区战略的实践创新

主体功能区战略的实践创新是优化国土空间发展格局的重要路径。'十五五'期间，各地在主体功能区战略实施方面探索出了一系列创新做法，为全国优化国土空间发展格局提供了宝贵经验。

北京市在构建现代化首都都市圈方面取得显著进展，通过《现代化首都都市圈空间协同规划（2023—2035年）》的实施，科学划定首都都市圈范围，用通勤圈、功能圈、产业协同圈来解析首都都市圈嵌套联动的发展格局，进一步处理好首都与首都都市圈、首都都市圈与京津冀城市群的关系，形成更加紧密的协同发展格局。北京在规划编制组织方式上坚持央地联动、三地协同，充分依托京津冀区域协同机制，并发挥空间规划的基础性引导作用和技术优势，探索'多规合一'在区域层面的新实践，将产业、交通、生态、公共服务、文化旅游、安全韧性等重点领域统筹在同一张空间底图上，为全国区域协调发展提供了示范。

湖北省在主体功能区战略实施方面探索出创新路径，湖北省自然资源厅党组书记、厅长何开文提出，优化国土空间发展格局是自然资源部门健全规划体系的重要任务，湖北省将按照'十五五'规划纲要要求，强化主体功能区战略实施，完善支持政策和考核评价机制。湖北省在省级国土空间总体规划中，以县（市、区）为基本单元分别确定其主体功能定位，形成了覆盖全域的主体功能区体系。同时，湖北省探索建立分层分类差异化考核评价机制，从省级层面加强对各市州落实主体功能区战略实施情况的考核，市州加强对县或乡镇的考核，按照不同主体功能区分类设置考核指标、权重和排名，强化考核结果在干部选育管用和要素配置中的运用。

共青城市在国土空间总体规划编制实施方面取得显著成效，《共青城市国土空间总体规划（2021—2035年）》于2024年2月27日经江西省人民政府批复同意，成为江西省九江市共青城市2021至2035年空间发展的纲领性文件。该规划立足新发展理念，明确将共青城市打造为全国青年创业基地、南昌都市圈新型工业化产业示范区、鄱阳湖畔科教创新高地和美丽宜居公园城市的发展目标，构建覆盖全域的国土空间开发保护总体格局。规划围绕耕地保有量、生态保护红线和城镇开发边界等约束性指标，推进现代农业产业园建设与流域生态修复工程。统筹城乡公共服务设施布局，强化城市风貌管控和历史文化遗产保护，同步实施乡村振兴战略。规划要求严格执行'三区三线'管控规则，建立国土空间规划委员会制度，完善乡镇总体规划及专项规划编制，确保基础设施、军事设施和文物保护等专项规划在'一张图'框架下协调实施。

表：主体功能区战略实施的主要成效和创新做法

（二）国土空间规划体系的实践探索

国土空间规划体系的实践探索是优化国土空间发展格局的重要保障。'十五五'期间，各地在国土空间规划体系建设方面探索出了一系列创新做法，为全国优化国土空间发展格局提供了制度保障。

广州市在国土空间规划地方立法方面走在前列，2025年12月1日起正式施行的《广州市国土空间规划条例》成为我国首部超大城市国土空间规划地方立法，以地方性法规保障'多规合一'改革成果。该条例将发挥统筹'从山顶到海洋'的空间治理'小母法'作用，对上衔接国家两大法律，对内统筹平级地方性法规，以立法形式确定法定国土空间规划体系的唯一性，以总专协同、总详联通促进规划传导实施，实现了规划体系的建立融合、规划实施的引领融合、规划实施管理的协同融合。广州市规划和自然资源局局长邓毛颖在参与立法实践中总结出'三个结合'经验：注重'高度'和'温度'相结合，精准把握中央精神，体现改革要求，为'多规合一'改革成果法治化做出有益探索，同时充分彰显地方特色，提升国土空间治理现代化水平；把握'求同'和'存异'相结合，以求同凝聚空间共识，思想同向、行动同步寻求空间治理'最大公约数'，以存异降低立法阻力，急用先行、灵活处理、预留立法接口；坚持改革和法治相结合，以改革推动立法，既是推进业务融合'大会战'，也是对空间保障的'再评估'，以立法护航改革，将'多规合一'改革成果制度化，做到重大改革于法有据。

杭州市在'一张图'赋能超大城市国土空间治理方面取得突破性进展，建立并完善统一的'空间智治'平台，与'城市大脑'深度融合，成为全市权威、统一的城市'空间大脑'。杭州市规划和自然资源局副局长王书评介绍，杭州搭建规划'一张图'，形成'总规—专规—详规'传导、衔接机制，确保新编规划无冲突、能传导、可落地。针对自然资源工作业务条线多、数据量大、融合难度高的现实，杭州发挥数字优势逐步搭建规划'智能体'，除常规知识问答和空间查询之外，重点开发三项功能：推进规划智能审查，保障空间管控一致性；开展动态监测评估，推动城市治理精细化；智能生成规划条件，强化景观风貌管控。基于'一张图'，杭州在探索超大城市空间治理现代化过程中，构建科创空间格局，优化产业空间布局，创新设施供给模式，从而培育创新圈，打造产业圈，优化生活圈，为超大城市国土空间治理现代化提供了'杭州样板'。

武汉市在'多审合一、多证合一、多验合一'改革方面取得显著成效，实现了'多规合一、多审合一、多证合一、多验合一'四位一体的改革目标。武汉市自然资源和城乡建设局局长吴俊勤介绍，武汉构建自然资源规划'一张图'，夯实空间治理基础；优化多审、多证、多验'一流程'，实现业务高效协同；合并办理事项，一个窗口收发件，一个处室办到底；设立全生命周期'一代码'，链接全流程各环节。武汉明确'一张图'的法定地位，先后发布'一张图'专业版、公务版和公众版，并在CSPON（国土空间规划实施监测网络）试点建设中使之全面升级，实现三维立体国土空间全要素管控。未来，武汉将在'多审、多证、多验合一'以及'一张图'应用两方面持续深化工作，前者主要包括建设工程规划许可证与建筑工程施工许可证合并办理；房屋建筑竣工验收和联合验收同步办理；规划批后监管与房屋质量安全管理'一个队伍管到底'。后者包括推进人工智能与审批服务应用场景相结合；推动'一码关联'在跨部门、跨层级、跨区域等更大范围应用；建设多维度、多层次城市体检评估应用场景。

表：国土空间规划体系建设的主要经验和创新做法

（三）三条控制线管控的实践经验

三条控制线管控是优化国土空间发展格局的重要手段。'十五五'期间，各地在三条控制线管控方面探索出了一系列创新做法，为全国优化国土空间发展格局提供了实践经验。

滁州市在规划引领站城融合、要素保障功能提升方面取得显著成效。随着滁州市深度融入长三角一体化发展，作为'江北第一站'的滁州高铁站片区战略地位日益凸显，但片区发展也面临着功能布局割裂、发展潜力释放不足、管理协同存在障碍的三大问题。规划范围涉及中心城区与全椒县部分区域，行政壁垒影响了统一规划和高效建设。为破解上述难题，滁州市自然资源和规划局通过编制《滁州高铁站南北片区详细规划》，前瞻性地为该区域描绘了一张集约高效、绿色人文、协调发展的科学蓝图，有效促进了城市功能品质活力的全面提升。滁州市坚持生态优先，优化国土空间布局，以区域内水库、溪流、坑塘为生态基底，构建'点、线、面'结合的绿地系统，规划了楔形绿带、低碳魅力环等生态廊道，确保城市自由'呼吸'。在用地规划上，明确绿地与开敞空间用地总面积208.36公顷，占总建设用地的19.75%，将生态文明理念落实到每一寸土地的规划中，为打造'活力绿城'奠定了坚实的自然本底。

滁州市聚焦站城一体，精细化重塑功能结构，围绕'创智枢纽'目标，打破交通枢纽与城市功能分离的传统模式。通过规划'一核、两心、双轴、五组团'的空间结构，将综合交通服务、商业商务、总部经济、原创科技等高端功能沿城市中轴线布局。同时，规划南谯路、中都大道上跨铁路，打通南北物理阻隔，构建集高铁、城际、地铁、公交于一体的'四位一体'超级枢纽，真正实现交通速度向内转化为城市发展动能。滁州市强化要素保障，精准配置公共资源，为保障规划落地，自然资源部门主动作为，率先完成了范围内305.93公顷存量宗地的权属核实，确保规划与土地政策无缝衔接。依据国土空间总体规划，将1022.09公顷用地范围科学划分为34个地块、330个小地块，明确各地块的开发强度、建筑密度和绿地率，使土地使用性质单一清晰，极大便利了后续的土地出让与项目实施。同时，规划了11.43万居住人口，并围绕此配置了3个15分钟生活圈，精准布局了12所幼儿园、3所小学、1所中学以及医院、菜市场等44处公共服务设施。

滁州市创新提级管理，破解跨域协同难题，依据省政府批准的国土空间总体规划，对片区内原属全椒县行政辖区的用地实行'提级管理'，纳入中心城区统一管控。在规划编制阶段，主动征求并采纳全椒县政府意见，形成了跨行政区域规划管理的创新模式。这一做法打破了行政壁垒，保障了规划的完整性和实施的一致性，为区域一体化发展提供了制度保障。滁州市的实施成效主要体现在三个方面：描绘了科学明晰的发展蓝图，解决了'功能割裂'问题，规划确立了'创智枢纽·滁韵门户·活力绿城'的总体目标和'一核、两心、双轴、五组团'的空间格局，特别是对南北交通廊道和立体枢纽的设计，从根本上破解了铁路分割的困局，为片区整体发展提供了清晰指引；奠定了高效集约的用地基础，解决了'潜力释放不足'问题，规划通过对土地的精细划分和公共服务设施的均衡配置，激活了土地价值，为高端产业落地和人才集聚创造了优良环境，将330个地块与15分钟生活圈紧密结合，确保了未来片区开发既能高效推进，又能保障民生品质，实现了土地利用效益最大化；形成了区域协同的治理样板，解决了'管理协同不畅'问题，'提级管理'模式的成功应用，不仅确保了高铁片区这一重点区域规划建设的'一盘棋'，也为滁州市乃至全省处理类似跨区域协同发展问题提供了可复制、可推广的实践范例，规划的权威性和实施效率得到显著增强。

西安市在国土空间规划'一张图'治理和服务方面取得显著成效，2025年，《西安市国土空间总体规划（2021—2035年）》获国务院批复，10个区县国土空间总体规划获省政府批复。建立国土空间规划'编、审、管、用'全过程管理机制，编制形成城镇开发边界范围内454个单元1541平方公里详细规划管控'一张图'成果，标志着西安市空间规划从编制审批阶段转入到动态实施维护的新阶段。西安市科学划定7大功能区，确定35个重点片区作为区县发展主阵地。聚焦19条重点产业链群，统筹布局44个产业片区，划定390平方公里工业区块线作为高质量产业空间承载区。整合优化形成21个国家级、省级产业园区，推进'标准地+承诺制'改革，为产业项目落地提供全周期服务。2025年供应各类建设用地3.03万亩，高效保障高铁西安东站、西十、西延高铁等314个重点项目实施。编制城市更新专项规划，有序推动西电、幸福林带、张家堡等5个片区更新改造。全面推进秦岭北麓山水修复项目，累计完成生态修复面积60.45万亩、河道岸堤修复714.89公里，筑牢生态安全屏障。加强地质灾害综合治理，实施32个综合治理项目，核销隐患点131处，解除群众623户2206人受灾威胁。深化'多测合一'改革，单项目总测绘费用减少31%，时间压减15天。深化'交房即交证''竣工即交证'改革，'验登合一'改革入选自然资源部改革典型案例。

表：三条控制线管控的主要做法和实施成效

五、优化国土空间发展格局面临的挑战与解决路径

优化国土空间发展格局是'十五五'期间促进区域协调发展的核心任务，也是推动高质量发展的重要支撑。当前，我国国土空间开发保护面临诸多挑战，需要系统分析并构建有效的解决路径。

（一）面临的主要挑战

优化国土空间发展格局面临的主要挑战来自资源环境约束、区域发展不平衡、对外开放格局、海洋经济发展、复合功能空间融合等多个方面，这些挑战相互交织、相互影响，构成了优化国土空间发展格局的复杂环境。

粮食安全风险方面，耕地'南减北增'现象突出，国土'二调'到'三调'期间全国耕地面积净减少1.13亿亩，其中东部地区净减少占全国59.96%，优质耕地不断减少，两湖两广等传统粮食主产区粮食贡献率下降，'北粮南运'逆转现象尚未有效遏制。这一现象导致我国粮食安全风险加剧，特别是南方地区粮食自给能力下降，对北方地区粮食依赖度提高，增加了粮食流通成本和风险。同时，耕地质量下降问题也不容忽视，部分地区存在耕地撂荒、非农化、非粮化等问题，影响了粮食综合生产能力的提升。

矿产资源安全方面，2020年西部地区采矿用地1724.40万亩，几乎占全国的一半，矿产资源开发重心西移，而东部和南部地区的沿海经济带和城市群是能源消费的主要集中地，加剧了能源供需空间错位问题。这一错位问题导致我国能源运输成本增加，能源安全保障难度加大。同时，矿产资源开发对生态环境的影响也不容忽视，部分地区存在矿产资源开发粗放、资源利用效率低等问题，影响了矿产资源的可持续利用。

生态安全方面，局部地区生态破坏严重、安全风险高等现象依然存在，生态保护系统性建设任重道远。部分地区存在生态系统退化、生物多样性减少、环境质量下降等问题，影响了生态系统的稳定性和服务功能。同时，生态保护与经济发展的矛盾也不容忽视，部分地区存在生态保护投入不足、生态补偿机制不完善等问题，影响了生态保护的积极性和可持续性。

区域发展不平衡问题依然突出，'东、中、西、东北'四大板块间的经济发展绝对差距仍存在，2023年北方地区经济总量占全国比例已从2010年的39.50%下降到35.10%，达到1952年以来的历史最低，同时人均GDP也仅为南方的80%。同时，'城市群发展动力极化'与'老少边地区收缩'现象并存，中心城市和城市群人口和经济不断集聚，而革命老区、边境地区、资源型地区发展基础薄弱，产业转型发展受技术、人才、资金等要素资源制约的问题仍难有突破。这一不平衡问题影响了区域协调发展和共同富裕目标的实现。

对外开放格局方面，'一带一路'重要沿海、沿边城市，如江苏连云港、云南昆明、新疆喀什、西藏拉萨等，都面临着经济实力不足、人口流失严重、基础设施相对薄弱以及实施乏力等问题。这些问题影响了我国对外开放格局的优化和对外开放水平的提升。同时，边境地区的发展也面临着特殊挑战，如地缘政治风险、民族宗教问题等，增加了边境地区发展的复杂性和难度。

海洋经济方面，我国海洋资源开发总体呈现近岸开发强度高、远岸不足的特点，其中近岸空间保护与发展矛盾突出，深、远海资源开发水平低，海洋开发保护格局亟须优化。这一特点导致我国海洋经济发展不平衡，近岸海域生态环境压力较大，深远海资源开发潜力未能充分发挥。同时，海洋经济发展与生态环境保护之间的矛盾也不容忽视，部分地区存在海洋开发过度、海洋环境污染等问题，影响了海洋经济的可持续发展。

复合功能空间融合发展不够，部分优质耕地区域与城镇化地区高度重叠，如长三角、长江中游、中原、成渝、哈长等城市群地区也是农产品主产区，城市化与粮食生产空间高度重合，对其进行单一主体功能定位有待商榷。这一重叠问题导致国土空间利用效率不高，各类功能空间之间的冲突和矛盾较为突出，影响了国土空间的整体优化和高效利用。

表：优化国土空间发展格局面临的主要挑战和表现形式

（二）解决路径的系统构建

针对优化国土空间发展格局面临的主要挑战，需要构建系统性的解决路径，从政策设计、体制机制、实施方式等多个维度入手，推动优化国土空间发展格局向更高水平迈进。

首先，要健全三条控制线管理和优化规则，进一步加强三条控制线协同管控，在空间上明确开发建设活动与三条控制线的协调规则，坚持底线思维，强化刚性约束与弹性适应相结合，推动三条控制线从'划得实'向'管得住、用得好、调得优'深化，实现粮食安全和生态安全屏障永续稳固、城镇空间集约高效发展的统一。推动三条控制线管理与国土空间规划'一张图'实施监督信息系统深度融合，实现审批、监测、执法、评估全链条数字化管理，形成保护与开发清晰有序的国土空间底线。具体措施包括：完善耕地保护制度，严格落实耕地保护责任制，坚决遏制耕地'非农化'、防止'非粮化'；优化生态保护红线管控，完善生态保护红线内人为活动差异化管控方式，建立生态保护红线生态补偿机制；科学划定城镇开发边界，根据人口流动和产业发展趋势优化城镇开发边界，促进城镇空间集约高效发展。

其次，要推动耕地林地园地空间融合治理，在确保不突破全国国土空间规划纲要确定的耕地和永久基本农田保护目标前提下，落实好省级国土空间规划确定的要求的基础上，按照耕地数量、质量、生态'三位一体'保护要求，遵循'宜耕则耕、宜林则林、宜草则草'的原则，统筹耕地保护与生态建设。科学划定耕地占补平衡和国土绿化空间，优化耕地和国土绿化空间布局。有序推进生态修复和国土绿化，增强生态系统的稳定性和服务能力，持续提升森林草原质量。具体措施包括：实施耕地质量提升工程，提高耕地综合生产能力；科学开展国土绿化行动，优化林草资源配置；推进耕地林地园地空间复合利用，提高土地利用效率；建立耕地保护与生态建设协调机制，实现生态效益和经济效益双赢。

第三，要发挥国家区域战略的叠加效应，强化主体功能区战略，基于资源禀赋条件和人口、经济发展趋势，引导不同区域找准功能定位和主攻方向，优化生产力布局，加强分布式、功能复合、优势互补的主体功能综合布局，在国土空间统一底版上统筹落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略、乡村振兴战略、海洋强国战略等，支撑构建新发展格局。构建'3+N'主体功能分区体系，增强空间格局的复合性、综合性，统筹发展和安全，在全国国土空间规划纲要明确的农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三类以县为单元划定的主体功能区类型的基础上，因地制宜叠加划定边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区、海洋空间重点优化区等特殊功能区，形成'3+N'主体功能分区体系，统筹落实边疆安全、能源安全、文化安全、海洋安全。具体措施包括：完善区域协调发展机制，促进区域间产业协作、基础设施互联互通、要素自由流动；强化主体功能区战略实施，完善不同主体功能区差异化支持政策和考核评价机制；加强区域战略统筹协调，形成区域发展合力。

第四，要完善配套政策引导经济和产业合理布局，根据主体功能定位，发挥各自比较优势，着力提高产业科技创新能力，因地制宜发展新质生产力。统筹协调自然资源、产业、财政、科技、农业、文旅等相关领域政策，构建与主体功能分区体系相匹配的政策体系，以既守牢底线、又激发区域新动能新优势为目标，推动政策由约束管控向正向激励转变、由保护优先向助推发展转变，重在强化政策创新性、操作性、含金量。在全国统一大市场建设背景下，为促进各地按照主体功能定位实现差异化发展，要分区配套差异化的产业发展导向及政策措施。针对重点生态功能区和农产品主产区，细化产业准入负面清单管控单元，明确限制或禁止的开发建设活动，精准地引导产业选址布局；城市化地区要以城市群、都市圈、中心城市为依托，建立健全产业等跨区域配置机制；能源资源富集区要引导清洁能源与先进高载能产业协同布局，促进能源资源就地转化利用。具体措施包括：完善产业政策体系，引导产业合理布局；创新财政支持政策，促进区域协调发展；优化土地资源配置，保障产业发展空间；加强科技创新支撑，提高产业发展质量。

最后，要健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，探索实施建设用地总量按规划期管控，研究探索根据国土空间规划确定的建设用地总量，允许各省分阶段统筹安排市县建设用地规模，分级分类配置新增建设用地，形成存量优先利用、增量提质增效的空间开发导向。赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制，实现'人地挂钩'，促进土地要素在区域间合理流动和高效配置。具体措施包括：深化土地管理制度改革，完善土地要素市场化配置；创新建设用地供应方式，提高土地利用效率；健全土地收益分配机制，促进区域协调发展；加强土地执法监管，维护土地管理秩序。

表：优化国土空间发展格局解决路径的主要措施和预期效果

（三）创新实践的典型案例

优化国土空间发展格局的创新实践是解决路径的具体体现，也是政策落地的关键环节。'十五五'期间，各地在优化国土空间发展格局方面探索出了一系列创新实践和典型案例，为全国优化国土空间发展格局提供了宝贵经验。

宁波市在全域国土空间综合整治方面探索出创新路径，坚持'向改革要空间、以整治促转型'，启动全国首个全域国土空间综合整治试点三年多来，一体推动资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生，全域谋划、系统治理的综合效应加快显现。试点期间，示范片区开工子项目562个，累计完成投资838亿元，带动全市单位地区生产总值建设用地降低21.8％、亩均税收上升4.1％、城乡居民收入倍差由1.72下降至1.62，逐步走出一条以空间治理撬动经济社会高质量发展的新路径。宁波市自然资源和规划局局长王寅星介绍，宁波立足'为国家探路、为改革破题'的使命，协同突破制度创新与实施路径，着力构建'一体两翼多组团、三江三湾大花园'的全域一体化国土空间新格局。

宁波市构建'市级整治规划纲要—县级整治规划—片区（单元）策划方案'三级整治体系，明确'市级定任务、县级划片区、片区单元落项目'的传导机制，打通规划实施'最后一公里'。开展整治单元村庄规划试点，将村庄规划与整治实施方案融合编制，'一个本子、综合论证、一体审批'，兼具法定规划与实施方案双重功能，有效推动规划管用好用。在试点片区叠加探索跨行政区划定整治片区、局部优化永久基本农田、'双用途管制'等政策落地，在严守底线的前提下增强规划实施的弹性与可操作性。目前，相关制度经验已转化为《县级土地综合整治规划编制规程》等三项行业标准。宁波市深化'两融合一转化'改革，推进整治与规划深度融合，促进整治规划与国土空间规划协同编制、同步更新，实现'多规合一'落地见效；推进自然资源与规划业务融合，打破条块分割的管理格局，推动耕地保护、生态修复、土地利用、用途管制、权益管理等业务在整治平台上一体化运行，提升治理效能；打通'资源—资产—资本'转化链条，探索建立空间价值评估体系，将生态效益、社会效益纳入核算，推动形成'算大账、算总账'的决策机制。

南京市在规划引领城市存量空间提质增效方面探索出创新路径，针对存量时代国土空间规划体系重构双重背景叠加，现有纸面的规划图已经全域覆盖，而实地的存量空间盘活诉求剧增，规划面临一系列调整优化的现实需求，南京市规划和自然资源局局长何流提出，在规划引领存量空间提质增效的过程中，需要'着眼一个难点，避免一个依赖，破除一个误区'，同时指出面向存量再开发的详细规划改革是当下最紧迫的任务。何流以石榴新村为例，介绍了南京系统思维破解存量空间提质增效过程中'产权不完全归集'难点的多元政策融合创新：针对地，'一地一策'插花式供地；针对房，'一图一策'实现用地效率与空间品质平衡；针对人，'一户一策'保障居民权益；针对钱，'一项目一策'多元融资；针对管，'一单元一策'长效治理。南京还创新详细规划分层编制模式改革，研究细化全域详规单元划分，优化存量时代不同单元类型、不同层级深度详细规划的编制和管控方法，在全面传导落实总体规划要求的同时，进一步强化面向实施的统筹施策，为促进城市高质量发展和高水平治理提供支撑保障。

表：优化国土空间发展格局创新实践的主要特点和推广价值

六、结论与展望

优化国土空间发展格局是'十五五'期间促进区域协调发展的核心任务，也是推动高质量发展的重要支撑。通过对'十五五'规划纲要、2026年政府工作报告及两会精神的系统解读，结合各地创新实践案例的分析，可以得出以下主要结论，并对未来发展趋势进行展望。

（一）主要结论

优化国土空间发展格局是中国式现代化的内在要求，也是实现高质量发展的重要基础。研究表明，'十五五'期间优化国土空间发展格局具有深厚的理论基础和丰富的实践内涵，通过强化主体功能区战略实施、优化国土空间管控、加强国土空间协同治理三大路径，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局，为促进区域协调发展和高质量发展提供空间支撑。

首先，优化国土空间发展格局是应对资源环境约束的必然选择。当前，我国国土空间开发保护面临着粮食安全风险、矿产资源安全、生态安全等多重挑战，这些挑战相互交织、相互影响，构成了优化国土空间发展格局的复杂环境。通过优化国土空间发展格局，可以科学布局农业、生态、城镇等功能空间，实现人口、经济、资源环境在空间安排上的均衡与协调，有效应对资源环境约束，为经济社会可持续发展提供空间保障。

其次，优化国土空间发展格局是促进区域协调发展的重要手段。区域协调发展是中国式现代化的内在要求，而优化国土空间发展格局是促进区域协调发展的重要手段。通过优化国土空间发展格局，可以发挥各地区比较优势，促进区域间产业协作、基础设施互联互通、要素自由流动，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，有效缩小区域发展差距，促进共同富裕。

第三，优化国土空间发展格局是推动高质量发展的基础支撑。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，而优化国土空间发展格局是推动高质量发展的基础支撑。通过优化国土空间发展格局，可以优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，为高质量发展提供空间支撑和保障。

第四，优化国土空间发展格局需要系统性的政策框架和创新实践。研究表明，'十五五'规划纲要构建了系统完整的政策框架，通过强化主体功能区战略实施、优化国土空间管控、加强国土空间协同治理三大路径，推动优化国土空间发展格局。同时，各地在创新实践中探索出了一系列成功经验，如北京市的现代化首都都市圈建设、广州市的国土空间规划地方立法、杭州市的'一张图'赋能超大城市国土空间治理、武汉市的'多审合一、多证合一、多验合一'改革、滁州市的规划引领站城融合、宁波市的全域国土空间综合整治、南京市的存量空间提质增效等，这些创新实践为全国优化国土空间发展格局提供了宝贵经验。

（二）未来展望

展望未来，优化国土空间发展格局将在中国式现代化进程中发挥更加重要的作用。随着'十五五'规划的实施，我国优化国土空间发展格局将逐步实现主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局目标，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，为基本实现社会主义现代化奠定坚实的空间基础。

从发展趋势看，未来优化国土空间发展格局将呈现以下特点：一是更加注重战略协同，推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的深度融合，形成政策合力；二是更加注重创新驱动，通过科技创新、制度创新、模式创新等，激发国土空间发展活力，推动国土空间高质量发展；三是更加注重绿色发展，坚持生态优先、绿色发展，推动国土空间经济社会发展全面绿色转型；四是更加注重共享发展，通过基本公共服务均等化、利益共享机制等，让国土空间发展成果更多更公平惠及全体人民；五是更加注重开放发展，通过区域开放合作，融入全球产业链供应链价值链，提升国土空间发展的国际竞争力。

从长远来看，优化国土空间发展格局将为实现第二个百年奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。通过优化国土空间发展格局，我国将逐步实现主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，为全面推进乡村振兴、实现共同富裕奠定坚实基础。同时，优化国土空间发展格局也将为构建新发展格局、推动高质量发展提供重要支撑，通过优化区域经济布局，促进要素自由流动和资源优化配置，畅通国内大循环，促进国内国际双循环。

表：优化国土空间发展格局的未来发展方向和重点任务

参考文献

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[2] 政府工作报告. (2026-03-05). 

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[4] 优化国土空间发展格局. (2025-12-29). 

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[6] 自然资源助力城市功能品质活力提升典型案例丨【功能篇】规划引领站城融合 要素保障功能提升. (2025-03-21). 

[7] 具体怎么干？2025年全国国土空间规划年会上，这7个城市分享经验做法. (2025-12-15). 

[8] 共青城市国土空间总体规划（2021—2035年）. (2024-02-27). 

[9] 王寅星发表署名文章：构建适应存量时代的空间治理范式丨国土空间详细规划实施——以浙江宁波实践为例. (2025-03-18). 

[10] 市资源规划局以国土空间规划'一张图'治理和服务行动为牵引深入推进实施'八项行动' 实现'十五五'良好开局！. (2026-03-14).