一、引言

区域协调发展是中国式现代化的内在要求，也是推动高质量发展、促进共同富裕的重要路径。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域协调发展工作，不断丰富完善区域协调发展的理念、战略和政策体系，推动我国区域协调发展进入新阶段。“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时期，区域协调发展面临着新的机遇与挑战。2026年3月13日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）将“优化区域经济布局，促进区域协调发展”作为重要战略部署，标志着我国区域发展进入新阶段。

当前，我国区域协调发展取得了显著成效，区域发展协调性不断增强，但同时也面临着发展不平衡不充分、行政壁垒制约、区域差距较大等挑战。在这一背景下，深入研究“十五五”期间增强区域发展协调性的政策框架、理论基础、创新机制、挑战与解决路径，对于推动区域高质量发展、实现共同富裕具有重要意义。本文基于“十五五”规划纲要、2026年政府工作报告及两会精神，结合网络权威公开资料，系统解读“十五五”期间增强区域发展协调性的政策内涵与实践路径，为政策研究者和实践者提供理论参考和实践指导。

二、“十五五”区域协调发展的政策框架与目标

（一）政策体系的三维架构

“十五五”规划纲要构建了区域协调发展的三维政策架构，通过区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的“四大战略”叠加效应，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这一架构体现了党中央对区域发展规律的深刻把握，标志着我国区域发展理念从单一地理空间整合向科技、产业、规则、治理的多维深层协同转变。

区域协调发展战略是“十五五”区域发展的基础性战略，主要解决区域发展不平衡不充分问题。规划纲要明确提出要深入实施西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展等区域协调发展战略，推动区域间融通互补。这一战略延续了我国区域发展的基本思路，但在“十五五”时期更加注重分类指导、精准施策，避免“一刀切”的政策模式。规划纲要特别强调要“鼓励各地发挥比较优势、各展所长，支持经济大省挑大梁”，这为各地区根据自身资源禀赋和产业基础实现差异化发展提供了政策依据。

区域重大战略是“十五五”区域发展的引领性战略，主要发挥重点区域的辐射带动作用。规划纲要要求持续推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略。这些战略的实施将进一步提升重点区域的引领带动作用，促进区域协调发展。规划纲要指出，京津冀协同发展要取得重大进展，雄安新区建设要加快推进；长三角一体化发展要扎实推进，上海“五个中心”建设步伐要加快；粤港澳大湾区规则衔接、机制对接要不断深化。这些区域重大战略的实施将有力推动区域协调发展，形成高质量发展的动力系统。

主体功能区战略是“十五五”区域发展的约束性战略，主要解决国土空间开发保护问题。规划纲要强调要深入实施主体功能区战略，强化制度刚性，完善基于不同主体功能的差异化绩效考核、财政支持和生态补偿机制，使保护者受益、发展者尽责。这一战略体现了“绿水青山就是金山银山”的发展理念，通过空间管控与政策引导的双轨制，既保障了国家粮食安全、生态安全和能源安全，又为不同类型区域提供了差异化发展路径。规划纲要要求“保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定，细化明确特殊功能区”，这为国土空间开发保护提供了明确指引。

新型城镇化战略是“十五五”区域发展的支撑性战略，主要解决城乡融合发展问题。规划纲要提出要深入推进以人为本的新型城镇化，优化城镇化空间布局，促进大中小城市和小城镇协调发展。这一战略的实施将有力推动城乡区域协调发展，促进基本公共服务均等化。规划纲要明确要求“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，这一制度创新将有力破除城乡二元结构，促进农业转移人口市民化。同时，规划纲要提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，这为不同类型县城的差异化发展提供了指导。

（二）目标设定的多维导向

“十五五”规划纲要为区域协调发展设定了清晰的多维目标体系，这些目标相互支撑、有机统一，共同指向区域高质量发展的实现。从目标维度看，主要包括经济协调目标、社会协调目标、环境协调目标和制度协调目标四个方面。

经济协调目标是区域协调发展的基础性目标。规划纲要明确提出要“优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用”，旨在通过经济布局优化，促进区域经济协调发展。这一目标体现了效率与公平的平衡，既要提高资源配置效率，又要维护社会公平。从具体指标看，规划纲要要求到2030年，区域发展协调性显著增强，区域间基本公共服务均等化水平明显提高，区域发展差距扩大的趋势得到有效遏制。这些量化目标为区域经济发展提供了明确指引。规划纲要特别强调要“支持经济大省挑大梁”，通过发挥经济大省的引领带动作用，促进区域经济协调发展。

社会协调目标是区域协调发展的核心目标。规划纲要要求“促进基本公共服务均等化”，旨在通过公共服务均等化，缩小区域社会发展差距。这一目标体现了以人民为中心的发展思想，强调发展成果由人民共享。规划纲要明确提出要“改善县域普通高中和寄宿制学校办学条件，推进紧密型县域医共体建设，健全县乡村三级养老服务网络”，这些措施将有力推动区域基本公共服务均等化。同时，规划纲要提出要“因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件”，相比去年“强化随迁子女义务教育保障”的表述更加落地具体，有助于推动教育公平，提升农民工留城意愿和城镇化质量。

环境协调目标是区域协调发展的约束性目标。规划纲要强调要“加强生态环境分区管控”，旨在通过生态环境保护，促进区域可持续发展。这一目标体现了绿色发展理念，强调经济发展与环境保护的协调统一。规划纲要要求“完善跨区域的利益平衡与补偿机制，针对生态保护、粮食生产、能源资源供应等地区承担的外部性成本，建立市场化、多元化的横向生态补偿和利益补偿机制”，这为区域生态环境保护提供了制度保障。规划纲要特别提出要“加强主要海湾整体规划，做强做优做大海洋产业”，这标志着海洋经济已成为国家区域协调发展的重要组成部分，体现了陆海统筹的发展理念。

制度协调目标是区域协调发展的保障性目标。规划纲要提出要“健全区域协调发展体制机制”，旨在通过制度创新，破除区域协调发展的体制机制障碍。这一目标体现了深化改革的要求，强调通过制度创新激发区域发展活力。规划纲要明确要求“赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式”，这一制度创新将有效破除区域协调发展的制度障碍，促进要素自由流动和资源优化配置。同时，规划纲要提出要“探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制，实现'人地挂钩'”，这为区域协调发展提供了制度保障。

（三）创新点的系统突破

“十五五”规划纲要中关于区域协调发展的创新点和突破点主要体现在以下几个方面，这些创新点体现了党中央对区域发展规律的深刻把握，标志着我国区域发展进入新阶段。

首先，规划纲要首次提出“四大战略”叠加效应，强调发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的协同作用。这一创新点突破了以往单一战略实施的局限，通过多战略叠加形成合力，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。规划纲要明确指出要“优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用”，这标志着我国区域发展理念从单一地理空间整合向科技、产业、规则、治理的多维深层协同转变。这一创新点为区域协调发展提供了系统性解决方案，避免了政策碎片化问题。

其次，在增强区域发展协调性方面，规划纲要提出了“4+3”的区域发展新格局。具体包括推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的“4”大区域板块，以及支持革命老区、民族地区、边疆地区等“3”类特殊类型地区振兴发展。这一部署体现了分类指导、精准施策的区域治理思路，避免了“一刀切”的政策模式。规划纲要特别强调要“鼓励各地发挥比较优势、各展所长”，这为各地区根据自身资源禀赋和产业基础实现差异化发展提供了政策依据。这一创新点为区域协调发展提供了差异化路径，提高了政策的针对性和有效性。

第三，在促进区域联动发展方面，规划纲要提出了三大创新路径：一是推进跨区域跨流域大通道建设，强化区域基础设施互联互通；二是加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作；三是更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用。这些措施旨在打破行政区划壁垒，构建区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制。规划纲要特别提到要“推动长江中游城市群等加快发展，培育发展若干区域性中心城市”，这表明国家正在培育更多区域增长极，形成多极支撑的区域发展格局。这一创新点为区域协调发展提供了联动机制，促进了区域间要素自由流动和资源优化配置。

第四，在优化国土空间发展格局方面，规划纲要提出了“三区三线”管控与差异化政策相结合的创新举措。一方面，规划纲要要求“保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定，细化明确特殊功能区”；另一方面，提出“完善支持政策和考核评价机制”，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策。这种“空间管控+政策引导”的双轨制，既保障了国家粮食安全、生态安全和能源安全，又为不同类型区域提供了差异化发展路径。这一创新点为区域协调发展提供了空间治理方案，实现了发展与保护的平衡。

第五，在新型城镇化方面，规划纲要提出了“以人为本”的制度创新。规划纲要明确要求“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，这一制度创新将有力破除城乡二元结构，促进农业转移人口市民化。同时，规划纲要提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，这为不同类型县城的差异化发展提供了指导。规划纲要还特别强调“扎实推进边境城镇建设”，这体现了对边疆地区发展的高度重视。这一创新点为区域协调发展提供了城镇化路径，促进了城乡融合发展。

最后，在体制机制创新方面，规划纲要提出了多项突破性举措。一是“赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式”；二是“探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制，实现'人地挂钩'”；三是“健全区域间产业协作、利益共享机制”。这些体制机制创新将有效破除区域协调发展的制度障碍，促进要素自由流动和资源优化配置。这一创新点为区域协调发展提供了制度保障，激发了区域发展活力。

三、区域协调发展的理论基础与评价标准

（一）理论内涵的多维解析

区域协调发展的理论内涵是一个多维度、系统性的概念，涉及经济、社会、环境等多个方面。从理论渊源看，区域协调发展主要基于区域经济学、区域发展理论和区域政策理论，这些理论为区域协调发展提供了坚实的理论基础。

区域经济学是区域协调发展的核心理论基础，主要研究区域内的经济活动、资源配置和空间组织，强调地理空间对经济发展的影响，以及不同区域间经济联系和相互作用的重要性。区域经济学认为，区域发展不平衡是市场经济的常态，但过大的区域差距会影响经济效率和社会公平，因此需要政府通过区域政策进行干预。区域经济学强调，区域协调发展不是简单的区域均衡发展，而是在充分发挥各地区比较优势的基础上，通过区域间的经济联系和相互作用，实现区域经济的协同发展。这一理论为区域协调发展提供了经济学视角，强调了市场机制与政府干预的平衡。

区域发展理论是区域协调发展的重要理论基础，关注区域发展的动力、路径和模式，认为区域发展是一个动态过程，受到自然条件、社会经济结构、政策环境等多种因素的影响。区域发展理论强调，区域发展是一个从低级向高级、从不协调向协调的演进过程，需要根据不同区域的发展阶段和特点，采取差异化的发展策略。区域发展理论还强调，区域发展不仅包括经济发展，还包括社会发展、环境发展等多个方面，是一个综合性的发展过程。这一理论为区域协调发展提供了发展视角，强调了发展的阶段性和综合性。

区域政策理论是区域协调发展的操作理论基础，侧重于政府如何通过政策手段来引导和促进区域协调发展，涉及政策工具的选择、政策目标的设定以及政策效果的评估等方面。区域政策理论认为，区域政策是政府干预区域发展的重要手段，需要根据区域发展的实际情况，选择合适的政策工具，如财政转移支付、税收优惠、基础设施建设等。区域政策理论还强调，区域政策需要与其他政策（如产业政策、环境政策等）协调配合，形成政策合力。这一理论为区域协调发展提供了政策视角，强调了政策的系统性和协调性。

从理论内涵看，区域协调发展是指在一定地理范围内，通过优化区域空间布局、促进产业协同、加强基础设施建设和公共服务均等化等措施，实现各区域经济、社会、文化和生态的均衡发展。这一概念强调区域内不同地区之间的相互联系和互动，以及区域内发展不平衡问题的解决，具体包括区域间相互依存和共同发展、区域内发展不平衡问题的解决、可持续发展三个核心方面。

区域间相互依存和共同发展是区域协调发展的首要特征。区域协调发展不是简单的区域均衡发展，而是在充分发挥各地区比较优势的基础上，通过区域间的经济联系和相互作用，实现区域经济的协同发展。这种相互依存和共同发展体现在多个方面：一是产业上的相互依存，各地区根据自身资源禀赋和产业基础，发展特色优势产业，形成产业链上下游关系；二是基础设施上的互联互通，通过交通、能源、信息等基础设施的互联互通，降低区域间交易成本；三是要素上的自由流动，通过破除行政壁垒，促进劳动力、资本、技术等要素在区域间自由流动。

区域内发展不平衡问题的解决是区域协调发展的核心任务。区域协调发展旨在解决区域发展不平衡不充分问题，缩小区域发展差距，实现区域基本公共服务均等化。这种不平衡问题的解决体现在多个方面：一是经济差距的缩小，通过产业转移、财政转移支付等措施，缩小区域间经济发展水平差距；二是社会差距的缩小，通过教育、医疗、养老等公共服务的均等化，缩小区域间社会发展水平差距；三是环境差距的缩小，通过生态补偿、环境治理等措施，缩小区域间环境质量差距。

可持续发展是区域协调发展的根本要求。区域协调发展不是简单的经济增长，而是经济、社会、环境的协调发展，实现区域的可持续发展。这种可持续发展体现在多个方面：一是经济可持续发展，通过产业结构优化、技术创新等，实现区域经济的长期稳定增长；二是社会可持续发展，通过教育、医疗、社会保障等，实现区域社会的长期稳定发展；三是环境可持续发展，通过生态环境保护、资源节约利用等，实现区域环境的长期可持续发展。

（二）评价标准的体系构建

区域协调发展的评价标准是一个复合性、多层次的体系，不仅包括经济总量的平衡，更强调经济结构的优化、空间布局的合理性以及区域间关系的和谐。构建科学的评价标准体系，对于客观评估区域协调发展水平，为区域协调发展政策的制定和调整提供依据具有重要意义。

从评价维度看，区域协调发展的评价标准主要包括经济维度、社会维度、环境维度和资源维度四个方面。这四个维度相互关联、相互支撑，共同构成了区域协调发展的评价体系。

经济维度是区域协调发展的基础性评价维度，主要评价区域经济发展的协调性。经济维度的评价指标包括地区生产总值（GDP）、人均GDP、经济密度等经济总量指标，第一产业、第二产业、第三产业增加值及其比重等经济结构指标，GDP增长率、工业增加值增长率等经济增长速度指标，全要素生产率、劳动生产率等经济效益指标，以及进出口总额、进出口贸易依存度、外商直接投资额等经济开放度指标。这些指标从不同角度反映了区域经济发展的协调性，是评价区域协调发展的重要依据。

社会维度是区域协调发展的核心评价维度，主要评价区域社会发展的协调性。社会维度的评价指标包括总人口数、城镇人口数、农村人口数等人口数量指标，受教育程度、健康水平、技能水平等人口素质指标，社会保险覆盖率、社会救助覆盖率、社会福利水平等社会保障指标，刑事案件发案率、治安案件发案率等社会治安指标，社会组织数量、社会活动参与率等社会参与指标，以及社会矛盾纠纷调处情况、社会稳定指数等社会和谐指标。这些指标从不同角度反映了区域社会发展的协调性，是评价区域协调发展的重要依据。

环境维度是区域协调发展的约束性评价维度，主要评价区域环境发展的协调性。环境维度的评价指标包括空气质量、水质、土壤质量等环境质量指标，森林覆盖率、绿化率、水体面积等生态环境指标，废气排放量、废水排放量、固体废物产生量等环境污染指标，自然灾害发生频率、环境污染事故发生频率等环境风险指标，环保投资额、环保科技进步水平等环境保护指标，以及环境污染治理情况、生态环境修复情况等环境治理指标。这些指标从不同角度反映了区域环境发展的协调性，是评价区域协调发展的重要依据。

资源维度是区域协调发展的支撑性评价维度，主要评价区域资源利用的协调性。资源维度的评价指标包括矿产资源储量、森林资源储量、水资源储量等资源总量指标，矿产资源开采利用率、森林资源采伐利用率、水资源利用率等资源利用率指标，矿产资源保护情况、森林资源保护情况、水资源保护情况等资源保护指标，矿产资源可持续利用水平、森林资源可持续利用水平、水资源可持续利用水平等资源可持续利用指标，矿产资源节约情况、森林资源节约情况、水资源节约情况等资源节约指标，以及矿产资源循环利用率、森林资源循环利用率、水资源循环利用率等资源循环利用指标。这些指标从不同角度反映了区域资源利用的协调性，是评价区域协调发展的重要依据。

在评价方法方面，常用的方法包括综合指数法、层次分析法、因子分析法等。综合指数法的基本思想是将多个反映不同侧面或层次的评价指标进行标准化处理，然后按照一定的权重加权平均，得到一个综合评价值。层次分析法是一种定性与定量相结合的多准则决策分析方法，通过建立层次结构模型、构造判断矩阵、计算权重向量等步骤，确定各指标的相对重要性。因子分析法是一种多元统计分析方法，通过研究众多变量之间的相关性，提取出少数几个能够代表原始数据信息的公共因子，从而简化数据结构，揭示变量间的内在联系。

区域协调发展的评价标准体系构建需要遵循科学性、系统性、可操作性、动态性等原则。科学性原则要求评价指标的选择和评价方法的运用要有科学依据，能够客观反映区域协调发展的实际情况；系统性原则要求评价指标体系要全面覆盖区域协调发展的各个方面，形成一个有机整体；可操作性原则要求评价指标要易于获取和量化，评价方法要简便易行；动态性原则要求评价指标体系要能够反映区域协调发展的动态变化过程，具有时间序列上的可比性。

（三）理论指导的实践价值

区域协调发展的理论内涵和评价标准对于推动区域协调发展具有重要的实践价值。通过深入理解区域协调发展的理论内涵，可以更好地把握区域协调发展的本质和规律，为区域协调发展实践提供理论指导。通过建立科学的评价标准和方法，可以对区域协调发展水平进行客观评估，为区域协调发展政策的制定和调整提供依据。

首先，区域协调发展理论为区域政策制定提供了理论指导。区域协调发展理论强调，区域发展不平衡是市场经济的常态，但过大的区域差距会影响经济效率和社会公平，因此需要政府通过区域政策进行干预。这一理论指导我们在制定区域政策时，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，维护市场秩序、弥补市场失灵，持续缩小地区发展差距。例如，“十五五”规划纲要提出的“四大战略”叠加效应，正是基于区域协调发展理论的指导，通过多战略协同形成合力，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

其次，区域协调发展理论为区域合作提供了理论依据。区域协调发展理论强调，区域间相互依存和共同发展是区域协调发展的重要特征，区域合作是实现区域协调发展的重要途径。这一理论指导我们在推动区域合作时，要打破行政区划壁垒，构建区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，促进区域间要素自由流动和资源优化配置。例如，长三角地区通过探索廊道经济、飞地经济、毗邻区经济等区域协调发展新形态，打破“一亩三分地”的思维定式，在更大范围内共谋发展“一盘棋”，正是基于区域协调发展理论的指导。

第三，区域协调发展理论为区域评价提供了理论框架。区域协调发展理论强调，区域协调发展是一个多维度、系统性的概念，涉及经济、社会、环境等多个方面。这一理论指导我们在评价区域协调发展水平时，要建立复合性、多层次的评价体系，从经济、社会、环境、资源等多个维度进行综合评价。例如，国家发展改革委指导中国社会科学院深入研究，形成的区域协调发展指数，正是基于区域协调发展理论的指导，从经济、社会、环境、资源等多个维度构建评价指标体系，对区域协调发展水平进行客观评估。

最后，区域协调发展理论为区域创新提供了理论支撑。区域协调发展理论强调，区域协调发展不是简单的区域均衡发展，而是在充分发挥各地区比较优势的基础上，通过区域间的经济联系和相互作用，实现区域经济的协同发展。这一理论指导我们在推动区域创新时，要鼓励各地区发挥比较优势、各展所长，支持经济大省挑大梁，构建高质量发展的动力系统。例如，“十五五”规划纲要提出的“4+3”区域发展新格局，正是基于区域协调发展理论的指导，通过分类指导、精准施策，避免“一刀切”的政策模式，为各地区根据自身资源禀赋和产业基础实现差异化发展提供了政策依据。

四、“十五五”区域协调发展的创新机制

（一）跨区域合作机制创新

“十五五”期间，跨区域合作机制创新成为增强区域发展协调性的重要突破口。传统的区域合作多停留在框架协议层面，缺乏实质性利益共享与风险共担机制，而“十五五”规划纲要提出的一系列创新举措，旨在构建更加紧密、更加务实的跨区域合作机制，推动区域协调发展向更深层次更宽领域拓展。

跨区域产业协作机制是“十五五”期间的重要创新。规划纲要明确提出要“健全区域间产业协作、利益共享机制”，这一机制旨在打破行政区划限制，促进区域间产业协同发展。在实践中，这一机制主要通过“总部+基地”、“研发+生产”、“飞地经济”等模式实现。例如，长三角地区通过探索廊道经济、飞地经济、毗邻区经济等区域协调发展新形态，打破了“一亩三分地”的思维定式，在更大范围内共谋发展“一盘棋”。G60科创走廊依托G60高速公路和沪苏湖高铁等交通大动脉，串联起长三角九地，瞄准高水平科技自立自强，不断夯实“智造经济”主阵地。作为长三角首支承接国家战略任务、九地共同出资的跨区域科技成果转化基金，G60基金累计过会金额达5.42亿元，投向高端装备、新材料、生物医药等硬科技领域，有力推动了区域产业协同发展。

跨区域基础设施互联互通机制是“十五五”期间的基础性创新。规划纲要要求“推进跨区域跨流域大通道建设，强化区域基础设施互联互通”，这一机制旨在通过基础设施的互联互通，降低区域间交易成本，促进要素自由流动。在实践中，这一机制主要通过交通、能源、信息等基础设施的互联互通实现。例如，京津冀协同发展十年来，京津冀“四纵三横”的高速公路和对外骨干路网全面建成，区域基础设施互联互通水平显著提升。成渝地区双城经济圈建设六年来，川渝两省市已建成16条高速公路省际通道，成渝中线高铁等重大项目加快建设，区域基础设施互联互通水平不断提升。这些基础设施的互联互通，为区域协调发展提供了物质基础。

跨区域生态补偿机制是“十五五”期间的制度性创新。规划纲要提出要“完善跨区域的利益平衡与补偿机制，针对生态保护、粮食生产、能源资源供应等地区承担的外部性成本，建立市场化、多元化的横向生态补偿和利益补偿机制”，这一机制旨在通过经济手段调节区域间的利益关系，实现生态保护与经济发展的协调。在实践中，这一机制主要通过横向生态补偿、利益共享等方式实现。例如，湖北省政协委员颜志超建议完善跨区域环境监测预警、联合执法和应急联动体系，建立覆盖汉江、东荆河、通顺河等主要跨界水域的横向生态保护补偿机制。这一建议为跨区域生态补偿机制提供了具体思路，有助于解决生态保护地区与经济发展地区之间的利益矛盾。

跨区域公共服务共享机制是“十五五”期间的社会性创新。规划纲要强调要“促进基本公共服务均等化”，这一机制旨在通过公共服务的共享，缩小区域间社会发展差距。在实践中，这一机制主要通过教育、医疗、养老等公共服务的共享实现。例如，长三角地区率先建立人才资质互认、服务互通机制，打造世界级人才高地；长三角地区建立养老服务一体化协同机制，从国家层面统一长三角养老服务标准、资质互认、医保异地结算、长护险衔接规则。这些公共服务共享机制，有力推动了区域基本公共服务均等化，促进了区域社会协调发展。

跨区域治理协同机制是“十五五”期间的治理性创新。规划纲要要求“健全区域协调发展体制机制”，这一机制旨在通过治理协同，破除区域协调发展的体制机制障碍。在实践中，这一机制主要通过规划统筹、政策协同、执法联动等方式实现。例如，长三角生态绿色一体化发展示范区作为长三角一体化国家战略的先手棋和突破口，2023年7月，长三角一体化示范区跨省域高新区正式揭牌成立，重点发展数字产业、智能制造、绿色新材料等新兴产业和总部经济、绿色科创服务等特色产业。这一跨省域高新区的成立，标志着跨区域治理协同机制的创新突破，为区域协调发展提供了治理保障。

（二）利益分配与共享机制创新

“十五五”期间，利益分配与共享机制创新成为增强区域发展协调性的关键环节。传统的区域合作往往因为利益分配不均而难以持续，而“十五五”规划纲要提出的一系列创新举措，旨在构建更加公平、更加可持续的利益分配与共享机制，推动区域协调发展向更高水平迈进。

跨区域税收分享机制是“十五五”期间的重要创新。规划纲要提出要“健全区域间产业协作、利益共享机制”，这一机制旨在通过税收分享，实现区域间利益的合理分配。在实践中，这一机制主要通过税收分成、税收返还等方式实现。例如，川渝高竹新区作为全国首个跨省域共建新区，探索经济区与行政区适度分离改革。新区创新实施跨省市共建投资开发公司，双方共同派员实体运行；跨省市一体推进基础设施配套建设、重大项目入驻；成立跨省市税费征管服务中心；试行建设用地指标收储和出让统一管理机制；探索生产要素“同城同价”等。这些创新举措，为跨区域税收分享机制提供了实践经验。在利益分配方面，重庆渝北区与四川广安市、重庆潼南区与四川遂宁市分别共同组建2个市场化投资集团，探索跨行政区财政协同投入机制；四川达州市与重庆万州区、开州区明确总部经济、项目合作共建等7类跨区域合作形式的财税分配办法，共商“钱怎么用”的问题。

跨区域产业协作利益共享机制是“十五五”期间的核心创新。规划纲要要求“实施国家产业转移发展提升工程”，这一机制旨在通过产业协作，实现区域间利益的共享。在实践中，这一机制主要通过“保底收益+按股分红+务工薪金”三重收益机制等方式实现。例如，全国政协委员周汉民建议长三角三省一市建立跨区域的利益分配机制，从“项目协同”走向“机制协同”，推动上海张江高科技园区与苏州、合肥、杭州形成研发、中试、量产梯度的分工体系。这一建议为跨区域产业协作利益共享机制提供了具体思路。广东省通过在全省范围内重点推动产业有序转移，在规避珠三角产业流失的同时，也赋予欠发达地区产业崛起的可能，既能推动珠三角“轻装上阵”，倒逼腾笼换鸟，又能大力扶持粤东西北地区“焕发新生”，实现了真正意义上的共赢。截至2024年底，粤东西北地区省产业园区近5500家规上工业企业中，来自珠三角产业转移的企业超五成，形成了产业协作利益共享的良好格局。

跨区域生态补偿利益平衡机制是“十五五”期间的制度创新。规划纲要提出要“建立健全生态保护补偿制度”，这一机制旨在通过生态补偿，实现区域间生态利益的平衡。在实践中，这一机制主要通过横向生态补偿、生态产品价值实现等方式实现。例如，传统“单向补偿”模式以资金拨付为主，将生态保护责任集中于保护区，易导致“补偿依赖”，削弱其内生动力；受益区参与度低，利益联结松散，难以形成稳定合作关系。为此，应从“谁污染、谁治理”的单一逻辑转向“谁保护、谁受益，谁受益、谁补偿”的双向逻辑，通过创新机制，深度捆绑保护区与受益区利益，推动生态保护与区域经济协同共赢。一是产业合作赋能，构建利益共享机制。通过产业合作赋能，可将保护区的生态资源优势与受益区的资本、技术和产业优势结合，构建利益共享机制。例如，浙江丽水与周边经济发达地区共建“产业飞地”“科创飞地”等，在保护区外投资建设绿色产业园区，引入高端科创企业和绿色产业，双方共享园区税收与经济收益。这种模式延伸了生态红线外的产业链，将生态资源转化为经济发展的基础，同时增强受益区的保护责任感与投入意愿。

跨区域资源开发利益共享机制是“十五五”期间的基础性创新。规划纲要提出要“建立健全资源输出地与输入地之间利益补偿机制”，这一机制旨在通过资源开发利益的共享，实现区域间资源利益的平衡。在实践中，这一机制主要通过资源税费分成、资源产品价格调节等方式实现。例如，青海省立足生态保护优先和区域协调发展需求，把“飞地经济”作为加快产业集群集聚发展的重要路径，打破行政区划限制，创新跨区域合作模式，通过政府引导、市场运作、利益共享的方式，实现资源开发利益的共享。黄南州与海西州签订“飞地经济”战略合作框架协议，2024年成功引入天津昊航复合管业有限公司，并协调其与浙江华汇公司合作，在海西州德令哈工业园区成立青海华汇昊航管业科技有限公司，实现当年引进、当年建成投产。这一案例为跨区域资源开发利益共享机制提供了实践经验。

跨区域数据要素利益共享机制是“十五五”期间的前沿性创新。规划纲要提出要“着力破除妨碍劳动力、资本、技术、数据等要素自由流动的体制机制障碍”，这一机制旨在通过数据要素的共享，实现区域间数据利益的平衡。在实践中，这一机制主要通过数据交易平台、数据共享平台等方式实现。例如，长三角地区探索建立跨区域数据要素利益共享机制，推动数据要素在区域间自由流动和高效配置，促进区域数字经济协同发展。这一创新机制为区域协调发展提供了新的利益共享路径，有助于缩小区域间数字鸿沟，促进区域数字经济协调发展。

（三）要素流动与配置机制创新

“十五五”期间，要素流动与配置机制创新成为增强区域发展协调性的动力源泉。传统的要素流动存在诸多体制机制障碍，而“十五五”规划纲要提出的一系列创新举措，旨在破除妨碍要素自由流动的体制机制障碍，促进要素在区域间合理流动和高效配置，为区域协调发展提供动力支撑。

劳动力要素自由流动机制是“十五五”期间的基础性创新。规划纲要明确提出要“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，这一机制旨在破除户籍制度对劳动力流动的限制，促进劳动力在区域间自由流动。在实践中，这一机制主要通过户籍制度改革、基本公共服务均等化等方式实现。例如，规划纲要提出要“因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件”，相比去年“强化随随迁子女义务教育保障”的表述更加落地具体，有助于推动教育公平，提升农民工留城意愿和城镇化质量。这一创新机制将有力促进劳动力在区域间自由流动，为区域协调发展提供劳动力支撑。

资本要素自由流动机制是“十五五”期间的关键性创新。规划纲要要求“着力破除妨碍劳动力、资本、技术、数据等要素自由流动的体制机制障碍”，这一机制旨在破除资本市场分割，促进资本在区域间自由流动。在实践中，这一机制主要通过金融创新、资本市场一体化等方式实现。例如，规划纲要提出要“创新乡村振兴投融资机制，优先保障农业农村财政投入，用足用好专项债、超长期特别国债，支持农业农村重大项目建设”，这一创新机制为资本要素在区域间自由流动提供了制度保障。同时，规划纲要提出要“推广'农业保险+一揽子金融产品'，加大对农户、新型农业经营主体的贷款展期、续贷支持，破解融资难题”，这一创新机制为资本要素在区域间自由流动提供了具体路径。

技术要素自由流动机制是“十五五”期间的创新性突破。规划纲要强调要“促进区域创新链产业链高效协作”，这一机制旨在破除技术市场分割，促进技术在区域间自由流动。在实践中，这一机制主要通过技术交易市场、产学研合作等方式实现。例如，京津冀协同发展十年来，区域有效发明专利拥有量70.3万件，是2013年的6.7倍。中关村企业在津冀设立分支机构由2013年的3500余家增长至2023年的1万余家，北京输出津冀技术合同达到6700余项，比2013年翻番，成交额近750亿元，是2013年的10.5倍。这些数据表明，技术要素在京津冀区域间的自由流动取得了显著成效，有力推动了区域创新发展。长三角地区通过G60科创走廊等平台，促进技术在区域间自由流动和高效配置，形成了区域创新链产业链高效协作的良好格局。

数据要素自由流动机制是“十五五”期间的前沿性探索。规划纲要提出要“着力破除妨碍劳动力、资本、技术、数据等要素自由流动的体制机制障碍”，这一机制旨在破除数据市场分割，促进数据在区域间自由流动。在实践中，这一机制主要通过数据交易平台、数据共享平台等方式实现。例如，长三角地区探索建立跨区域数据要素自由流动机制，推动数据要素在区域间自由流动和高效配置，促进区域数字经济协同发展。这一创新机制为区域协调发展提供了新的要素流动路径，有助于缩小区域间数字鸿沟，促进区域数字经济协调发展。

土地要素市场化配置机制是“十五五”期间的制度性突破。规划纲要明确提出要“赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式”，这一机制旨在破除土地市场分割，促进土地要素在区域间市场化配置。在实践中，这一机制主要通过土地指标跨区域交易、土地集约利用等方式实现。例如，规划纲要提出要“探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制，实现'人地挂钩'”，这一创新机制为土地要素在区域间市场化配置提供了制度保障。河南省新乡市基于长垣技术、资本的产业相对优势和封丘土地、劳动力的要素相对优势，统筹谋划，高位推动，创新利益分享、统计核算、内部考核等体制机制，破除行政区划壁垒，打通区域间要素流通、高效集聚主渠道，以“飞地”园区为主载体，市县联动，强力推进“长封一体化”发展，走出了一条以强带弱、优势互补、合作共赢的区域协调发展新路径。这一案例为土地要素市场化配置机制提供了实践经验。

五、区域协调发展的挑战与解决路径

（一）面临的主要挑战

“十五五”期间，我国区域协调发展面临着诸多挑战，这些挑战既有长期积累的深层次矛盾，也有新发展阶段出现的新问题。深入分析这些挑战，对于制定有效的解决路径具有重要意义。

发展目标一致性与区域约束条件差异性的矛盾是区域协调发展面临的首要挑战。我国幅员辽阔，不同区域在自然资源禀赋、经济基础、社会条件等方面存在显著差异，而国家整体发展目标要求各地区协同推进，这就形成了发展目标一致性与区域约束条件差异性的矛盾。例如，东部地区经济基础较好，创新能力较强，但资源环境约束日益趋紧；中西部地区资源丰富，环境容量较大，但经济基础薄弱，创新能力不足。这种矛盾导致国家统一政策在不同区域的实施效果存在较大差异，难以实现预期目标。同时，区域约束条件的差异性也使得各地区在实现国家整体发展目标时面临不同程度的困难，需要国家采取差异化的支持政策。

国家整体目标与地区目标差异性的冲突是区域协调发展面临的突出挑战。在现行体制下，地方政府既承担着实现国家整体发展目标的责任，又面临着实现地区发展目标的压力，这就形成了国家整体目标与地区目标差异性的冲突。例如，国家要求各地区加强生态环境保护，实现绿色发展，而一些经济欠发达地区则面临着加快经济发展的压力，这就形成了生态环境保护与经济发展之间的冲突。同时，地区间的竞争关系也加剧了这种冲突，一些地区为了实现自身发展目标，可能采取地方保护主义措施，阻碍区域协调发展。这种冲突不仅影响了国家整体发展目标的实现，也阻碍了区域协调发展进程。

区域发展战略多元化导致的发展重点模糊性是区域协调发展面临的潜在挑战。近年来，我国先后实施了西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等区域发展战略，以及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，形成了多元化的区域发展战略体系。这些战略在推动区域协调发展方面发挥了重要作用，但也带来了发展重点模糊性的问题。一方面，不同战略之间的衔接不够紧密，存在政策碎片化问题；另一方面，一些地区同时被纳入多个战略范围，面临着多重战略任务，难以明确发展重点。这种发展重点模糊性不仅影响了区域发展战略的实施效果，也阻碍了区域协调发展进程。

区域间发展不平衡不充分问题依然突出是区域协调发展面临的现实挑战。尽管我国区域协调发展取得了显著成效，但区域间发展不平衡不充分问题依然突出。从经济维度看，东西部地区经济发展的绝对差距、质量效益差距仍然较大，北方部分地区经济发展活力不足，区域生产力布局调整任务艰巨。从社会维度看，区域间基本公共服务均等化水平仍有较大差距，教育、医疗、养老等公共服务在区域间的配置不均衡问题依然存在。从环境维度看，区域间环境质量差距明显，一些地区生态环境问题依然突出。从资源维度看，区域间资源利用效率差距较大，一些地区资源浪费问题依然严重。这些不平衡不充分问题不仅影响了区域协调发展进程，也制约了高质量发展。

区域联动发展面临行政区划壁垒制约是区域协调发展面临的体制机制挑战。行政区划壁垒是制约区域联动发展的主要体制机制障碍，具体表现为地方保护主义、市场分割、标准不一等问题。尽管这些问题的严重程度较过去有所减轻，但尚未根本解决。例如，一些地区为了保护本地产业，采取隐性壁垒限制外地产品进入；一些地区为了保护本地企业，设置不平等的市场准入条件；一些地区为了保护本地利益，制定差异化的技术标准和环保标准。这些行政区划壁垒不仅阻碍了要素在区域间的自由流动，也阻碍了区域联动发展进程。同时，部分跨区域合作停留在框架协议层面，缺乏实质性利益共享与风险共担机制，难以形成长效合作机制。

（二）解决路径的系统构建

针对“十五五”期间区域协调发展面临的主要挑战，需要构建系统性的解决路径，从政策设计、体制机制、实施方式等多个维度入手，推动区域协调发展向更高水平迈进。

积极发挥中央政府作用，用可改变的软约束替代不可改变的硬约束，是解决区域协调发展挑战的首要路径。区域协调发展面临的一个核心问题是区域约束条件的差异性，这种差异性在很大程度上是不可改变的硬约束。针对这一问题，需要积极发挥中央政府作用，通过制度创新改变欠发达区域在发展中面临的约束，用可改变的软约束替代不可改变的硬约束。具体而言，中央政府可以通过财政转移支付、税收优惠、金融支持等政策工具，帮助欠发达地区克服发展面临的资金约束；通过基础设施建设、人才培养引进、技术创新支持等措施，帮助欠发达地区克服发展面临的能力约束；通过体制机制创新，帮助欠发达地区克服发展面临的制度约束。这些措施可以有效缓解区域约束条件的差异性对区域协调发展的制约，为区域协调发展创造有利条件。

建立健全区域协调互动机制，是解决区域协调发展挑战的关键路径。区域协调发展需要建立健全区域协调互动机制，包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。市场机制是区域协调发展的基础机制，需要打破条块分割和消除区域性壁垒，促进要素在区域间自由流动；合作机制是区域协调发展的重要机制，需要鼓励区域经济和技术合作，促进区域间产业协同发展；互助机制是区域协调发展的补充机制，需要促进发达地区帮扶欠发达地区，缩小区域发展差距；扶持机制是区域协调发展的保障机制，需要加大国家对欠发达地区的支持力度，为欠发达地区发展提供政策保障。这四种机制相互配合、相互支撑，共同构成了区域协调发展的体制机制保障。

依据资源禀赋明确不同区域功能定位，是解决区域协调发展差异性的重要路径。区域协调发展需要依据资源禀赋明确不同区域功能定位，避免“一刀切”的政策模式。具体而言，东部地区重点发展高新技术产业和资源消耗小、附加值高的出口产业，发挥创新引领和辐射带动作用；中部地区立足资源和劳动力优势发展有比较优势的能源和制造业，发挥承东启西的桥梁纽带作用；东北地区加快产业结构调整和国有企业改革，发挥老工业基地振兴作用；西部地区在加强基础设施建设和生态环境保护基础上发展特色产业，发挥生态屏障和资源支撑作用。这种差异化的发展路径，既考虑了各地区的资源禀赋条件，又发挥了各地区的比较优势，有助于形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

在区域协调中加强重点区域建设，是解决区域协调发展不平衡的重要路径。区域协调发展需要加强重点区域建设，继续构建和壮大沿海经济增长核心区域，同时加大西部大开发力度，国家在经济政策、资金投入、产业发展等方面加大对中西部地区支持。具体而言，需要继续推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域重大战略，发挥重点区域的引领带动作用；需要支持革命老区、民族地区、边疆地区等特殊类型地区振兴发展，解决这些地区的特殊发展问题；需要培育发展若干区域性中心城市，形成多极支撑的区域发展格局。这种重点区域建设的路径，既有利于发挥重点区域的引领带动作用，又有利于解决特殊类型地区的发展问题，有助于形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

创新区域协调发展模式，是解决区域协调发展体制机制障碍的创新路径。区域协调发展需要创新区域协调发展模式，突破行政区划壁垒，促进区域间要素自由流动和资源优化配置。具体而言，需要探索“飞地经济”模式，通过两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破区划限制，以各类开发区为主要载体，在平等协商、自愿合作的基础上合作建设产业园区，实现互利共赢；需要探索生态补偿模式，通过经济激励和制度安排调节生态环境保护与资源利用之间的关系，实现生态保护与经济发展的协调；需要探索区域协同治理模式，通过规划统筹、政策协同、执法联动等方式，破除区域协调发展的体制机制障碍。这些创新模式为区域协调发展提供了新思路、新方法，有助于解决区域协调发展的体制机制障碍。

（三）创新实践的典型案例

“十五五”期间，各地在区域协调发展方面探索出了一系列创新实践案例，这些案例为解决区域协调发展挑战提供了宝贵经验。通过对这些典型案例的分析，可以提炼出解决区域协调发展挑战的有效路径。

京津冀协同发展是区域协调发展的典范案例。京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，十年来取得了积极成效。京津冀经济总量连跨5个万亿元台阶，从2013年的55340亿元提升至2023年的104442亿元，按不变价格计算，年均增长5.8%。在承接疏解方面，京津冀坚持控增量、疏存量相结合，加快推动北京非首都功能疏解，推动首批高校、医院、央企总部在雄安新区落地建设。北京首都功能布局不断优化，副中心功能日趋完善，十年来城市'留白增绿'超9000公顷，城乡建设用地减量130平方公里，成为全国首个减量发展的超大城市。雄安新区城市框架基本显现，4000多座楼宇拔地而起，'四纵三横'的高速公路和对外骨干路网全面建成。在协同创新方面，京津冀坚持创新引领，持续强化协同创新，2023年'京津冀协同创新推动专项'支持课题95项，累计投入科研经费近2.4亿元。区域有效发明专利拥有量70.3万件，是2013年的6.7倍。中关村企业在津冀设立分支机构由2013年的3500余家增长至2023年的1万余家，北京输出津冀技术合同达到6700余项，比2013年翻番，成交额近750亿元，是2013年的10.5倍。这一案例表明，通过战略引领、功能疏解、协同创新等措施，可以有效促进区域协调发展。

长三角一体化发展是区域协调发展的创新案例。长三角地区通过探索廊道经济、飞地经济、毗邻区经济等区域协调发展新形态，打破'一亩三分地'的思维定式，在更大范围内共谋发展'一盘棋'。G60科创走廊依托G60高速公路和沪苏湖高铁等交通大动脉，串联起上海松江，江苏苏州，浙江嘉兴、杭州、金华、湖州和安徽宣城、芜湖、合肥等长三角九地，瞄准高水平科技自立自强，不断夯实'智造经济'主阵地。作为长三角首支承接国家战略任务、九地共同出资的跨区域科技成果转化基金，G60基金累计过会金额达5.42亿元，投向高端装备、新材料、生物医药等硬科技领域。在飞地经济方面，长三角地区涌现出大量'科创飞地'和'产业飞地'，如湖州南浔（松江）人才科创中心、安徽界首（上海）离岸科创中心等，在上海由长三角区域其他城市设立的'科创飞地'已达到数十家。这些新型飞地推动了人才、技术等资源要素的跨区域流动，为长三角一体化发展探索了新的路径和模式。在毗邻区经济方面，横跨上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉兴市嘉善县的长三角生态绿色一体化发展示范区，是长三角一体化国家战略的先手棋和突破口。2023年7月，长三角一体化示范区跨省域高新区正式揭牌成立，重点发展数字产业、智能制造、绿色新材料等新兴产业和总部经济、绿色科创服务等特色产业。这一案例表明，通过形态创新、机制创新、载体创新等措施，可以有效促进区域协调发展。

成渝地区双城经济圈建设是区域协调发展的西部案例。成渝地区双城经济圈建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略决策。2020年1月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议时强调：'要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。'2023年7月，习近平总书记在四川考察时强调：'要坚持'川渝一盘棋'，加强成渝区域协同发展，构筑向西开放战略高地和参与国际竞争新基地，尽快成为带动西部高质量发展的重要增长极和新的动力源。'6年来，川渝两省市地区生产总值连续跨越3个万亿元级关口，迈上9万亿元台阶，全国占比由7.09%提高至7.16%；双城经济圈生产总值总量达8.6万亿元，占西部地区比重超30%，继续保持良好发展态势。在产业协同方面，成渝地区已形成国家先进制造业集群3个、国家战略性新兴产业集群4个，全国约20%的动力电池、10%的汽车实现'川渝造'。以汽车产业为例，在两地同为支柱型产业，且'互补性强'。重庆的'整车'制造，优势明显，四川侧重于'动力、能源'等配套。每天，在成渝之间的'氢走廊'上，有上百辆氢燃料电池汽车，穿梭往返，其中超9成，都来自'重庆造'。这些车的电池、零部件大多在本地配套，而氢气系统，则来自成都。汽车产业，在成渝地区双城经济圈的产业链'配套率'高达80%。这一案例表明，通过战略引领、产业协同、要素流动等措施，可以有效促进区域协调发展。

青海省'飞地经济'模式是区域协调发展的生态案例。青海省立足生态保护优先和区域协调发展需求，把'飞地经济'作为加快产业集群集聚发展的重要路径，打破行政区划限制，创新跨区域合作模式，通过政府引导、市场运作、利益共享的方式，实现资源开发利益的共享。在玉树藏族自治州、果洛藏族自治州等生态保护区与西宁市、海东市等经济核心区之间建立'飞地结对'机制，将生态保护区的产业项目定向引入重点开发区，通过制度创新突破行政壁垒。出台《关于进一步促进全省'飞地经济'发展的指导意见》，明确税收分成、土地指标、环保责任等核心问题，建立收益分配机制，支持'飞出地'与'飞入地'之间积极探索自建、合作共建、对口援建、托管建设、要素入股等模式，开展'飞地经济'合作。黄南州与海西州签订'飞地经济'战略合作框架协议，2024年成功引入天津昊航复合管业有限公司，并协调其与浙江华汇公司合作，在海西州德令哈工业园区成立青海华汇昊航管业科技有限公司，实现当年引进、当年建成投产。西宁经济技术开发区与国内数字化算力头部企业新华三签约建设'青海图灵小镇'，布局建设国家大模型训练中试场、设备组装线，试点推动医疗辅助诊断人工智能大模型应用。这一案例表明，通过'飞地经济'模式，可以有效解决生态保护与经济发展的矛盾，实现区域协调发展。

河南省'长封一体化'发展是区域协调发展的县域案例。河南省新乡市基于长垣技术、资本的产业相对优势和封丘土地、劳动力的要素相对优势，统筹谋划，高位推动，创新利益分享、统计核算、内部考核等体制机制，破除行政区划壁垒，打通区域间要素流通、高效集聚主渠道，以'飞地'园区为主载体，市县联动，强力推进'长封一体化'发展，走出了一条以强带弱、优势互补、合作共赢的区域协调发展新路径。在封丘县规划建设10.4平方公里的长封'飞地'产业园，作为'长封一体化'发展的主载体、主平台。在利益分配方面，长封'飞地'产业园开发建设前10年，土地出让金地方留成部分全部用于产业园开发建设，为后续建设发展提供资金保障。长垣市入驻长封'飞地'产业园企业税收地方留成部分，前5年长垣市、封丘县按照8:2进行利益分享，第6-10年按照5:5进行利益分享。长封'飞地'产业园各项指标由所在地政府统计部门按现行统计制度和口径进行统计、核算和发布。在政府内部考核时，对长封'飞地'产业园地区生产总值、工业增加值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标按5:5进行划分，仅作专门用途供内部使用。截至目前，'长封一体化'发展共实施项目36个，总投资165.3亿元，已累计完成投资49.21亿元，其中，2023年完成投资31.35亿元。这一案例表明，通过县域层面的'飞地经济'模式，可以有效解决县域间发展不平衡问题，实现区域协调发展。

六、结论与展望

（一）主要结论

本研究通过对“十五五”规划纲要、2026年政府工作报告及两会精神中关于区域协调发展政策的系统解读，得出以下主要结论：

第一，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，也是推动高质量发展、促进共同富裕的重要路径。“十五五”规划纲要构建了区域协调发展的三维政策架构，通过区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的“四大战略”叠加效应，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这一架构体现了党中央对区域发展规律的深刻把握，标志着我国区域发展理念从单一地理空间整合向科技、产业、规则、治理的多维深层协同转变。

第二，“十五五”规划纲要为区域协调发展设定了清晰的多维目标体系，这些目标相互支撑、有机统一，共同指向区域高质量发展的实现。从目标维度看，主要包括经济协调目标、社会协调目标、环境协调目标和制度协调目标四个方面。这些目标不是简单的区域均衡发展，而是在充分发挥各地区比较优势的基础上，通过区域间的经济联系和相互作用，实现区域经济的协同发展，体现了效率与公平的平衡。

第三，区域协调发展的理论内涵是一个多维度、系统性的概念，涉及经济、社会、环境等多个方面。从理论渊源看，区域协调发展主要基于区域经济学、区域发展理论和区域政策理论，这些理论为区域协调发展提供了坚实的理论基础。区域协调发展的评价标准是一个复合性、多层次的体系，主要包括经济维度、社会维度、环境维度和资源维度四个方面。这些理论内涵和评价标准对于推动区域协调发展具有重要的实践价值。

第四，“十五五”期间，跨区域合作机制创新、利益分配与共享机制创新、要素流动与配置机制创新成为增强区域发展协调性的重要突破口。这些创新机制旨在打破行政区划壁垒，构建区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，促进区域间要素自由流动和资源优化配置。京津冀协同发展、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略的实施，为区域协调发展提供了实践经验。

第五，“十五五”期间，区域协调发展面临着发展目标一致性与区域约束条件差异性的矛盾、国家整体目标与地区目标差异性的冲突、区域发展战略多元化导致的发展重点模糊性、区域间发展不平衡不充分问题依然突出、区域联动发展面临行政区划壁垒制约等挑战。针对这些挑战，需要构建系统性的解决路径，包括积极发挥中央政府作用、建立健全区域协调互动机制、依据资源禀赋明确不同区域功能定位、在区域协调中加强重点区域建设、创新区域协调发展模式等。

（二）前景展望

展望未来，区域协调发展将在中国式现代化进程中发挥更加重要的作用。随着“十五五”规划的实施，我国区域协调发展将逐步实现区域发展协调性显著增强，区域间基本公共服务均等化水平明显提高，区域发展差距扩大的趋势得到有效遏制的目标，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

从发展趋势看，未来区域协调发展将呈现以下特点：一是更加注重战略协同，推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的深度融合，形成政策合力；二是更加注重创新驱动，通过科技创新、制度创新、模式创新等，激发区域发展活力，推动区域高质量发展；三是更加注重绿色发展，坚持生态优先、绿色发展，推动区域经济社会发展全面绿色转型；四是更加注重共享发展，通过基本公共服务均等化、利益共享机制等，让区域发展成果更多更公平惠及全体人民；五是更加注重开放发展，通过区域开放合作，融入全球产业链供应链价值链，提升区域发展的国际竞争力。

从长远来看，区域协调发展将为实现第二个百年奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。通过区域协调发展，我国将逐步实现区域发展协调性显著增强，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，为全面推进乡村振兴、实现共同富裕奠定坚实基础。同时，区域协调发展也将为构建新发展格局、推动高质量发展提供重要支撑，通过优化区域经济布局，促进要素自由流动和资源优化配置，畅通国内大循环，促进国内国际双循环。

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