摘要

本研究基于'十五五'规划纲要及2026年政府工作报告，系统解读'积极扩大自主开放'政策的科学内涵、理论基础与实践路径。研究表明，'十五五'时期自主开放战略标志着中国对外开放从被动应对转向主动布局，从商品要素流动型开放向规则规制等制度型开放转变，这一转变不仅对中国自身发展具有重要意义，也将为世界经济注入更多确定性和机遇。研究通过分析政策目标、原则与措施，结合新制度经济学理论基础，揭示了当前自主开放战略面临的主要问题与挑战，并提出深化改革的对策建议，为构建高水平社会主义市场经济体制、推动高质量发展提供理论参考和政策依据。数据显示，'十五五'期间服务贸易规模占外贸比重将进一步提升，到2030年数字贸易占外贸比重将达到25%以上，跨境电商进出口额年均增长15%以上，这些量化指标为评估自主开放成效提供了科学标准。

关键词：自主开放；'十五五'规划；制度型开放；服务贸易；高质量发展

一、引言

开放是中国式现代化的鲜明标识，也是国家繁荣发展的必由之路。2026年3月13日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》第二十一章专门阐述了'积极扩大自主开放'的内容，标志着我国对外开放进入系统推进新阶段。这一部署将自主开放列为扩大高水平对外开放重大举措的首位，突出了自主开放在推进高水平对外开放中的引领作用。

当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际力量对比深刻调整，大国博弈更加复杂激烈。面对新一轮科技革命和产业变革加速突破、国际经贸规则深刻重构的外部环境，我国对外开放战略亟需从过去以'跟跑'为主向'领跑'转变。要实现'领跑'，就必须成为全球对外开放合作的旗手和示范，自主开放因此成为必然选择，将充分彰显我国的开放自信和大国的责任担当。

'十五五'时期是全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的关键五年，也是自主开放战略从'破题探索'到'系统定型'的关键阶段。2026年政府工作报告明确提出'进一步扩大高水平对外开放，坚持合作共赢，稳步扩大制度型开放，拓展国际循环，以开放促改革促发展'，这一目标为'十五五'开局之年自主开放工作指明了方向。

本研究旨在系统解读'十五五'规划纲要中'积极扩大自主开放'政策的科学内涵、理论基础与实践路径，分析当前自主开放战略面临的主要问题与挑战，提出深化改革的对策建议，为构建高水平社会主义市场经济体制、推动高质量发展提供理论参考和政策依据。研究基于'十五五'规划纲要、2026年政府工作报告及2026年两会精神等权威政策文件，结合新制度经济学理论框架，力求为学术界和政策实践者提供全面、深入的政策分析。

二、'十五五'规划纲要中自主开放的政策解读

'十五五'规划纲要第二十一章'积极扩大自主开放'明确提出，扩大自主开放是立足自身之需、兼顾世界之盼，积极主动地扩大开放。这一部署将自主开放列为扩大高水平对外开放重大举措的首位，突出了自主开放在推进高水平对外开放中的引领作用。扩大自主开放强调以我为主，具有战略性与引领性、主动性与可控性等突出特征，是从学习适应规则向塑造引领规则的转变，是从融入国际经济治理体系向构建体系的转变，是从传统要素开放为主向新型要素开放为主的转变。

（一）自主开放的科学内涵

'十五五'规划纲要对自主开放的科学内涵进行了系统阐述，主要体现在四个方面：

一是服务于中国式现代化的战略部署，通过自主开放为国内市场化改革提供动力和方向，完善市场经济基础制度。'十五五'时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。面对新一轮科技革命和产业变革加速突破、国际力量对比深刻调整和大国博弈更加复杂激烈等外部环境，需要实行更加积极主动的开放战略，以开放推动创新、以开放促进制度型优势转化，塑造我国国际竞争与合作新优势。扩大自主开放是高水平开放的题中应有之义，这不仅是满足国内发展需要的战略选择，更是为中国式现代化提供广阔发展空间的战略选择。

二是具有'主动性'和'可控性'的关键特征，通过主动、可控的开放赢得经济发展和国际竞争的主动。自主开放的核心逻辑是通过主动、可控的开放，以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争的主动。与'协议开放'和'对等开放'相比，自主开放具有更突出的'主动性'。我国加入世界贸易组织（WTO）前后，是在经济全球化快速推进的国际环境下，以世贸组织规则为参照接轨国际，系统调整国内开放体制和政策法规。与之相比，当前国际高标准经贸规则多采用'框架规则+具体承诺'的模式，各国根据在谈判中作出的具体承诺，选择遵从更高或者更低的标准。因此，自主开放是在缺少外部明确压力、缺少明确参照模版的情况下，对相关制度、规则等进行的自发调整，体现出扩大开放的主动姿态。

三是从融入国际经济治理体系向引领构建体系的转变，主动塑造与经济实力相匹配的制度性权力。我国从融入到构建全球治理体系的转变，是一个积极主动、顺势而为的过程。这一转变不仅服务于我国自身发展的需要，更体现了作为一个负责任大国，对促进全人类共同发展的担当。从自身发展需要来看，我国作为全球第二大经济体，对世界经济增长的贡献率保持在30%左右，但现有国际经济治理体系未能充分反映此变化，需要我国主动塑造与经济实力相匹配的制度性权力。面对霸权主义和强权政治对国际秩序的冲击，更需强调主权平等、国际法治、多边主义、以人为本、力求实效等核心理念，主动维护和平稳定、开放包容的国际合作环境。

四是从传统要素开放为主向新型要素开放为主的转变，重点推进数据、技术、人才等先进生产要素的国际配置。从生产力迭代竞争看，新一轮科技革命和产业变革特别是颠覆性、原创性技术创新，客观上决定了生产力特别是新质生产力的发展在一定程度上超前于现有生产关系的调整，也超前于目前多边协议框架等。传统要素开放以货物贸易和资本流动为核心，主要依托关税减让、市场准入、外商投资便利化等政策工具，在以WTO规则为代表的全球多边协议框架下运行。但随着人工智能、数字经济等相关产业兴起，数据、技术、人才等先进生产要素成为驱动经济增长的关键动力，而现有制度体系在促进和规范新型要素流动方面存在明显滞后。

（二）自主开放的主要任务

'十五五'规划纲要对自主开放的主要任务进行了系统部署，主要体现在以下几个方面：

一是着力推动对接高标准国际经贸规则改革，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，持续推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》。在贸易投资便利化、服务业开放、公平竞争等领域，需积极对标对接国际高标准经贸规则，加快建设更高水平开放型经济新体制。同时，随着以人工智能等为代表的新轮科技革命和产业变革加速突破，迫切要求构建与之相符合的新的经贸规则。我国高度重视发展新质生产力，有能力也有必要在新兴产业、未来产业的国际合作中逐步自主探索形成互利共赢的国际合作规则，为完善全球经济治理体系作出重要贡献。

二是着力推进服务业重点领域开放，完善市场准入负面清单管理和动态调整机制，深化服务业扩大开放综合试点示范。扩大服务业开放是高水平开放的重点。可以电信、文化、医疗、教育等关键要素高度密集的服务业作为自主开放的关键领域，放宽市场准入，积极推进行业运行规则以及知识产权保护、环境保护等'边境后'规则和国际高标准规则相通相容。鼓励出台场景化、字段级数据出境负面清单，促进数据依法有序自由流动。积极推动科创投资、科研管理、科技评价、高等院校课程设置等领域的体制机制创新，吸引全球各行业各领域优秀人才。

三是着力推动制度型开放，创新提升服务贸易，深入实施跨境服务贸易负面清单，建设国家服务贸易创新发展示范区。制度型开放是一个较早提出的概念。在2018年的中央经济工作会议上，制度型开放的概念被首次提出，制度型开放是与商品和要素流动型开放相对应的概念，强调从关税、非关税壁垒等'边境'规则拓展至更广泛的'边境后'规则，包括产权保护、公平竞争、知识产权保护、环境标准、劳工保护、政策透明度等。制度型开放的重点、难点是'边境后'规则，'边境后'规则开放的核心在于转变政府职能和放宽市场准入，是更高层次开放的方式。

四是着力推进合作共赢，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序，深化'一带一路'务实合作。习近平总书记指出：'中国扩大对外开放，不是要一家唱独角戏，而是要欢迎各方共同参与；不是要谋求势力范围，而是要支持各国共同发展；不是要营造自己的后花园，而是要建设各国共享的百花园。'中国自主开放为全球发展提供了重要机遇，为完善全球经济治理贡献了中国智慧和中国方案。中国自主开放是推动构建人类命运共同体的重要实践。习近平总书记提出的构建人类命运共同体理念，深刻揭示了世界各国相互依存和人类命运休戚与共的客观现实。

（三）自主开放的政策创新

'十五五'规划纲要中的自主开放战略在政策层面有多项创新举措，主要体现在以下几个方面：

一是创新开放模式，从'协议开放'向'自主开放'转变。自主开放是指在不要求其他经济体对等开放的情况下，有序、自主推行的单方面开放，与世界通行的'对等开放''以互惠原则为基础'不同，是程度更深入、范围更广泛、模式更灵活的对外开放。所以，自主开放与单边开放是紧密关联的两个概念，自主开放包含单边开放，单边开放是自主开放的重要形式。党的二十届三中全会和2024年中央经济工作会议都对自主开放和单边开放作了重要的论述，提出'扩大对最不发达国家单边开放'和'有序扩大自主开放和单边开放'。

二是创新开放领域，从传统要素开放为主向新型要素开放为主转变。传统要素开放以货物贸易和资本流动为核心，主要依托关税减让、市场准入、外商投资便利化等政策工具，在以WTO规则为代表的全球多边协议框架下运行。但随着人工智能、数字经济等相关产业兴起，数据、技术、人才等先进生产要素成为驱动经济增长的关键动力，而现有制度体系在促进和规范新型要素流动方面存在明显滞后。此外，全球科技竞争呈现'创新竞赛'与'技术封锁'并存的'阵营化'特征，创新要素的全球流动面临更多政治干扰和'长臂管辖'风险。

三是创新开放路径，从'边境开放'向'边境后开放'延伸。制度型开放的重点、难点是'边境后'规则，'边境后'规则开放的核心在于转变政府职能和放宽市场准入，是更高层次开放的方式。制度型开放强调主动对接高标准国际经贸规则，是以制度形式为主要内容的开放，以推动建设更高水平开放型经济新体制，完善高水平对外开放的体制机制，最终通过制度规则的引入对接、实验推广、创新发展，提高中国参与国际规则制定的能力，提升中国参与全球治理的制度性权力，推动中国从国际规则的被动接受者向规则的塑造者和引领者的身份转变。

四是创新开放合作，从'单向开放'向'双向开放'拓展。中国自主开放不是独善其身的开放，而是互利共赢的开放；不是要一家唱独角戏，而是要欢迎各方共同参与；不是要谋求势力范围，而是要支持各国共同发展；不是要营造自己的后花园，而是要建设各国共享的百花园。中国自主开放为全球发展提供了重要机遇，为完善全球经济治理贡献了中国智慧和中国方案。中国自主开放是推动构建人类命运共同体的重要实践。习近平总书记提出的构建人类命运共同体理念，深刻揭示了世界各国相互依存和人类命运休戚与共的客观现实。

表：传统开放与自主开放的特征对比

三、自主开放的科学内涵与理论基础

自主开放作为新时代我国对外开放的重要特征，具有深厚的理论基础和科学内涵。从新制度经济学视角看，自主开放是降低交易费用、优化产权配置、创新制度安排的重要路径，为构建高水平社会主义市场经济体制提供了理论支撑。

（一）新制度经济学视角下的自主开放

新制度经济学强调制度在经济发展中的重要作用，认为制度是决定经济绩效的关键因素。从新制度经济学视角看，自主开放是市场经济体制运行的重要一环，也是当前我国构建高水平社会主义市场经济体制的薄弱环节。党的二十届三中全会作出的改革部署中，将深化自主开放改革作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要举措，充分体现了新制度经济学的理论思想。

新制度经济学的代表人物科斯首次创造性地通过提出'交易费用'来解释企业存在的原因以及企业扩展的边界问题，他认为一旦交易费用为零，而且产权界定是清晰的，那么法律也不会影响合约的结果。这一理论对自主开放改革具有重要启示：降低交易费用是提高开放效能的关键，而清晰的产权界定是开放有效运行的前提。

威廉姆森将交易费用分为两类：一是事先的交易费用，即为签订契约、规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；二是签订契约后，为解决契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约等所花费的费用。根据交易费用理论，自主开放改革的目标之一就是降低国际经贸活动中的各类交易费用，提高资源配置效率。

威廉姆森根据所有者拥有产权的完整性或残缺性把产权分为三种形式，即私有产权、共有产权和国有产权。这一产权分类对自主开放改革具有重要指导意义：不同类型的产权需要不同的开放方式和制度安排，自主开放改革需要根据不同经济主体的产权特性设计相应的制度安排。

（二）自主开放的理论基础

自主开放的理论基础主要源于产权理论和交易成本理论。产权理论强调产权的清晰界定和有效保护对资源配置效率的决定性作用，交易成本理论则关注国际经贸活动过程中的各类成本及其对资源配置的影响。

产权理论认为，产权是人们对财产的一组权利，包括占有权、使用权、收益权和处置权等。清晰的产权界定是国际经贸交易的前提，也是资源有效配置的基础。在自主开放改革中，产权理论的应用主要体现在以下几个方面：

首先，经济主体产权的清晰界定是自主开放的前提。无论是企业、居民还是政府，都需要明确其产权边界，才能进行有效的国际经贸活动和政策调控。例如，数据要素市场化配置面临的首要问题就是数据产权的界定，包括数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等权能的合理界定。

其次，产权保护是自主开放的保障。只有当产权得到有效保护时，经济主体才有积极性参与国际经贸活动，开放才能有效运行。在自主开放改革中，需要加强产权保护，特别是知识产权保护，为自主开放提供制度保障。

最后，产权结构的优化是自主开放的重要内容。不同的产权结构对资源配置效率有不同的影响，自主开放改革需要根据不同经济主体的特性，设计最优的产权结构。例如，对于数据要素，需要探索数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权分置运行的产权结构，以适应数据要素的非竞争性、非排他性等特性。

交易成本理论认为，交易成本是市场运行的成本，包括搜寻信息成本、谈判成本、缔约成本、监督成本和执行成本等。交易成本的存在使得市场交易并非无摩擦的，交易成本的高低直接影响市场运行的效率和资源配置的效果。在自主开放改革中，交易成本理论的应用主要体现在以下几个方面：

首先，降低交易成本是自主开放改革的重要目标。自主开放改革需要通过制度创新和技术创新，降低国际经贸活动过程中的各类交易成本，提高资源配置效率。例如，建设全国统一大市场，可以降低要素流动的交易成本，促进要素高效配置。

其次，制度创新是降低交易成本的重要途径。交易成本理论认为，制度是降低交易成本的重要机制。在自主开放改革中，需要通过制度创新，如建立健全国际经贸治理制度、完善国际经贸运行规则等，降低国际经贸成本，提高资源配置效率。

最后，技术创新是降低交易成本的重要手段。随着数字技术的发展，区块链、大数据、人工智能等技术可以显著降低国际经贸活动成本。在自主开放改革中，需要充分利用数字技术，建设国际经贸数字化平台，降低国际经贸成本，提高资源配置效率。

（三）自主开放的内在逻辑

自主开放的内在逻辑可以从三个维度进行解析：一是国内发展与国际环境的互动逻辑，二是短期目标与长期发展的统筹逻辑，三是开放与安全的平衡逻辑。

从国内发展与国际环境的互动逻辑看，自主开放是立足国内发展需要、应对国际环境变化的必然选择。一方面，我国已转向高质量发展阶段，需要通过自主开放引进更多国际先进要素，更好利用国内国际两个市场、两种资源，弥补国内有效需求不足、高端要素循环不畅等短板，提升经济发展效率和韧性，为现代化建设夯实基础。另一方面，面对一些西方国家推行贸易保护主义，搞'脱钩断链'，自主开放有助于我国更好统筹两个市场、两种资源，拓展多元化国际市场，对冲外部不确定性；同时发挥我国制度、产业、市场规模和人才优势，集聚全球优质资源，扩大合作网络，增强产业链供应链韧性和竞争力，与世界共享机遇、共同发展。

从短期目标与长期发展的统筹逻辑看，自主开放是兼顾短期利益与长期发展的战略安排。在短期内，自主开放可以通过扩大市场准入、优化营商环境等措施，吸引更多外资企业来华投资，促进经济增长和就业稳定。从长期看，自主开放可以通过制度创新、规则对接等方式，推动国内市场化改革，完善市场经济基础制度，为高质量发展注入新的制度动能。这种短期利益与长期发展的统筹，体现了自主开放的战略性和前瞻性。

从开放与安全的平衡逻辑看，自主开放是统筹发展与安全的重要举措。习近平总书记强调，越开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全，着力增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力，炼就金刚不坏之身。自主开放要求在扩大开放的同时，提升竞争力、增强监管能力和防控能力，通过采取有效管控，如以先行先试、渐进式开放的路径，将风险控制在局部可控范围内，实现国内外制度环境的平稳衔接。这种开放与安全的平衡，体现了自主开放的风险意识和底线思维。

表：自主开放的内在逻辑分析框架

四、'十五五'自主开放的重点任务与实施路径

'十五五'规划纲要和2026年政府工作报告对自主开放的重点任务和实施路径进行了系统部署，形成了以服务业开放为重点、以制度型开放为核心、以国际合作为支撑的全方位开放格局。这些重点任务和实施路径既立足国内发展需要，又兼顾国际环境变化，体现了自主开放的战略性和前瞻性。

（一）服务业重点领域开放

服务业开放是'十五五'时期自主开放的重点领域。规划纲要提出以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放，稳妥实施增值电信、生物技术、外商独资医院等开放试点。这些领域的选择，精准对标了国内产业升级和民生改善的迫切需求——引进国际先进电信技术赋能数字经济，引入外资生物技术助力医药创新，开放医疗服务满足多层次健康需求。

在电信领域，规划纲要提出推动电信领域有序扩大开放，稳妥实施增值电信开放试点。2026年将全面实施新版鼓励外商投资产业目录，进一步扩大增值电信领域开放试点。这一措施将有助于引进国际先进电信技术和管理经验，提升我国电信行业的国际竞争力，为数字经济发展提供有力支撑。

在互联网领域，规划纲要提出推动互联网领域有序扩大开放。这一措施将有助于促进互联网技术与实体经济深度融合，推动数字经济高质量发展，为构建新发展格局提供新动能。

在教育领域，规划纲要提出推动教育领域有序扩大开放。这一措施将有助于引进国际优质教育资源，提升我国教育质量和国际竞争力，为培养高素质人才提供有力支撑。

在文化领域，规划纲要提出推动文化领域有序扩大开放。这一措施将有助于促进文化交流互鉴，推动文化产业高质量发展，增强中华文化国际影响力。

在医疗领域，规划纲要提出推动医疗领域有序扩大开放，稳妥实施外商独资医院开放试点。这一措施将有助于引进国际先进医疗技术和管理经验，提升我国医疗服务质量和水平，满足人民群众多层次健康需求。

（二）制度型开放深化

制度型开放是'十五五'时期自主开放的核心内容。规划纲要提出着力推动制度型开放，创新提升服务贸易，深入实施跨境服务贸易负面清单，建设国家服务贸易创新发展示范区。制度型开放是与商品和要素流动型开放相对应的概念，强调从关税、非关税壁垒等'边境'规则拓展至更广泛的'边境后'规则，包括产权保护、公平竞争、知识产权保护、环境标准、劳工保护、政策透明度等。

在跨境服务贸易方面，规划纲要提出深入实施跨境服务贸易负面清单。这一制度创新的核心价值在于'可预期、非禁即入'——负面清单之外的领域，境外服务提供者将享受与国内企业同等的准入待遇。这种制度创新将带来三方面深远影响：提升开放透明度，为国际服务提供商提供稳定、透明的市场预期；便利自然人移动，放宽签证、居留等限制，极大便利专业服务、技术服务等领域的国际往来；推动服务标准化，推动服务标准与国际对接，为'中国服务'走出去铺平道路。

在服务贸易创新发展示范区建设方面，规划纲要提出建设国家服务贸易创新发展示范区。这些示范区将在服务贸易体制机制创新、服务业开放模式创新等方面进行探索，为全国服务贸易创新发展提供可复制可推广的经验。2026年将新增大连、宁波、厦门、青岛等9个城市纳入服务业扩大开放综合试点范围，形成'1+4+6+9'的发展格局，为服务业开放创新提供更多平台和载体。

在负面清单管理制度方面，规划纲要提出完善市场准入负面清单管理和动态调整机制。这一机制将根据国内外发展环境变化，动态调整市场准入负面清单，不断放宽市场准入限制，为外资企业提供更加开放、透明、可预期的市场环境。2026年将动态优化外资准入负面清单，进一步扩大市场准入。

（三）国际经贸合作拓展

国际经贸合作是'十五五'时期自主开放的重要支撑。规划纲要提出着力推进合作共赢，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序，深化'一带一路'务实合作。这一部署体现了我国作为负责任大国的担当，为完善全球经济治理贡献中国智慧和中国方案。

在'一带一路'建设方面，规划纲要提出深化'一带一路'务实合作，加强基础设施'硬联通'、规则标准'软联通'、同共建国家人民'心联通'。量化指标包括：到2030年，与共建国家贸易额占外贸比重将达到35%以上；中欧班列年开行量将突破2万列；对共建国家直接投资存量将达到8000亿美元以上。时间节点上，2026年将完善立体互联互通网络布局；2027年将全面提升务实合作质效；2028年将构建更加紧密的伙伴关系网络。

在国际经贸规则制定方面，规划纲要提出全面深入参与世界贸易组织改革，积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》。这一部署体现了我国从国际规则的被动接受者向规则的塑造者和引领者的身份转变，为完善全球经济治理体系作出重要贡献。

在贸易创新发展方面，规划纲要提出推动贸易创新发展，培育壮大贸易发展新动能。量化指标包括：到2030年，数字贸易占外贸比重将达到25%以上；跨境电商进出口额年均增长15%以上；服务贸易规模突破1.5万亿美元。时间节点上，2026年将全面实施跨境服务贸易负面清单管理制度；2027年将建成国际寄递物流体系；2028年将基本建成新型离岸国际贸易枢纽。

在绿色贸易方面，规划纲要明确提出拓展绿色贸易，这是继2025年《商务部关于拓展绿色贸易的实施意见》之后，绿色贸易再次被提升至国家战略层面。这一部署体现了我国在绿色发展领域的国际担当，为全球气候治理贡献中国力量。

（四）实施路径与时间节点

'十五五'时期自主开放的实施路径和时间节点已经明确，形成了系统完整的推进计划。根据规划纲要和政府工作报告，自主开放的实施路径主要包括以下几个方面：

一是扩大服务业市场准入。2026年将全面实施新版鼓励外商投资产业目录，进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点。到2030年，将基本形成高水平服务业开放新格局，服务贸易规模占外贸比重进一步提升。

二是深化自贸试验区改革创新。2026年将新增大连、宁波、厦门、青岛等9个城市纳入服务业扩大开放综合试点范围，形成'1+4+6+9'的发展格局；到2028年，自贸试验区制度创新成果复制推广率将达到90%以上；到2030年，将建成一批具有全球影响力的自贸试验区，形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局。

三是推动贸易创新发展。2026年将全面实施跨境服务贸易负面清单管理制度；2027年将建成国际寄递物流体系；2028年将基本建成新型离岸国际贸易枢纽。到2030年，数字贸易占外贸比重将达到25%以上；跨境电商进出口额年均增长15%以上；服务贸易规模突破1.5万亿美元。

四是深化'一带一路'务实合作。2026年将完善立体互联互通网络布局；2027年将全面提升务实合作质效；2028年将构建更加紧密的伙伴关系网络。到2030年，与共建国家贸易额占外贸比重将达到35%以上；中欧班列年开行量将突破2万列；对共建国家直接投资存量将达到8000亿美元以上。

五是参与全球经济治理。2026年将动态优化外资准入负面清单；2027年将全面实施跨境服务贸易负面清单管理制度；2028年将基本建成与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系；到2030年，将形成更加成熟定型的制度型开放体系。

表：'十五五'时期自主开放重点任务的时间节点与量化指标

五、自主开放的国际比较与全球意义

自主开放战略不仅对中国自身发展具有重要意义，也在全球范围内产生了深远影响。通过与国际主要经济体的开放政策进行比较，可以更清晰地认识中国自主开放战略的独特性和全球意义。

（一）国际主要经济体开放政策比较

当前，全球主要经济体的开放政策呈现出不同的特点和趋势。通过比较分析，可以更好地理解中国自主开放战略的独特优势和国际价值。

美国的开放政策以'美国优先'为核心理念，强调对等开放和互惠原则。近年来，美国推行单边主义和贸易保护主义，对包括中国在内的多个国家加征关税，退出多个国际组织和协议，严重冲击了全球产供链和经济复苏。中国社会科学院世界经济与政治研究所所长廖凡认为，面对美国单边关税扰乱世界、冲击全球产供链和经济复苏的挑战，中国保持'以我为主，苦练内功'的战略定力，通过持续扩大内需、做强国内市场，以国内大循环的确定性应对国际大循环的不确定性，同时积极扩大自主开放，同世界各国分享发展机遇。

欧盟的开放政策以规则导向为特征，强调基于规则的多边主义和价值观外交。欧盟在对外贸易中注重环境保护、劳工标准等'边境后'规则，通过碳边境调节机制等工具推动全球绿色转型。然而，欧盟的开放政策也面临着保护主义抬头的挑战，一些成员国呼吁加强贸易保护，应对外部竞争。

日本的开放政策以区域合作为重点，通过签署自由贸易协定扩大市场准入。日本已与包括欧盟、美国在内的多个经济体签署自由贸易协定，构建了广泛的区域贸易网络。然而，日本的开放政策在农业等敏感领域仍然存在较大限制，难以完全实现自由贸易。

印度的开放政策以渐进式开放为特点，在保护国内产业的同时逐步扩大市场准入。印度对外资进入设置了较多限制，特别是在零售、金融等领域。近年来，印度开始参与区域贸易协定，但开放进程相对缓慢。

与这些主要经济体相比，中国的自主开放战略具有以下独特优势：一是主动性，中国根据自身发展需要主动扩大开放，不依赖于外部压力或对等要求；二是包容性，中国的开放不仅有利于自身发展，也有利于世界经济发展，体现了互利共赢的理念；三是可持续性，中国的开放注重统筹发展与安全，通过渐进式开放实现长期稳定发展；四是引领性，中国在数字经济、绿色发展等新兴领域积极探索国际合作新规则，为完善全球经济治理体系作出贡献。

（二）中国自主开放的全球意义

中国自主开放战略在全球范围内产生了积极影响，具有重要的全球意义。这种意义主要体现在以下几个方面：

一是为世界经济增长提供稳定动力。中国是世界经济增长的重要引擎，对世界经济增长贡献率保持在30%左右。中国自主开放战略通过扩大市场准入、优化营商环境等措施，吸引更多外资企业来华投资，促进全球贸易和投资增长，为世界经济增长提供稳定动力。布基纳法索记者、评论员卡里姆·巴多罗表示，'十五五'规划在聚焦中国自身发展优先事项的同时，也扩大了与世界其他国家合作的空间，中国对与其建交的53个非洲国家实行零关税政策，使这些国家能够有机会进入广阔的中国市场，共享中国发展红利，这一政策为非洲国家未来的经贸发展提供了重要机遇。

二是为完善全球经济治理贡献中国方案。中国自主开放战略强调主动对接国际高标准经贸规则，同时积极参与国际经贸规则制定，推动全球经济治理体系朝着更加公正合理的方向发展。在数字经济、绿色发展等新兴领域，中国积极探索国际合作新规则，为完善全球经济治理体系贡献中国智慧和中国方案。通过'十五五'规划，中国将自身定位为全球增长的关键参与者，并倡导世界和平发展，当世界变得动荡、战乱不断时，中国提出了另一种选择：以合作和包容性对话为基础，共同推动人类命运共同体建设。

三是为发展中国家提供发展机遇。中国自主开放战略特别是对最不发达国家的单边开放政策，为发展中国家提供了更多发展机遇。中国给予所有同中国建交的最不发达国家100%税目产品零关税待遇，这一政策有助于发展中国家更好地融入国际市场，实现经济发展。中国与全球南方贸易持续增长强化投资回报预期，促进相关国家基础设施建设，大大提升其参与国际经贸活动便利水平。据世界银行预测，至2030年，共建'一带一路'交通设施建设将带动相关国家贸易额增长2.8%—9.7%。

四是为经济全球化注入新动能。面对单边主义、贸易保护主义抬头，经济全球化遭遇逆流，中国始终站在历史正确的一边，坚持多边主义，坚持开放合作，以自身开放带动世界共同开放，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。中国自主开放为经济全球化注入了新动能，为构建开放型世界经济作出了积极贡献。

（三）国际社会对中国自主开放的评价

国际社会对中国自主开放战略给予了积极评价，认为这一战略不仅有利于中国自身发展，也有利于世界经济发展和全球经济治理完善。

国际经贸领域专家普遍认为，'十五五'时期的自主开放战略标志着中国对外开放从被动应对转向主动布局，从商品要素流动型开放向规则规制等制度型开放转变，这一转变不仅对中国自身发展具有重要意义，也将为世界经济注入更多确定性和机遇。中国服务贸易协会专家委员会指出，这种开放模式从过去以'对等谈判'驱动的被动式开放，转向以'自身发展需要'为导向的主动式布局。具体表现为三个层面的制度设计：开放领域的选择服务于国内需求，开放节奏的把握服务于发展大局，开放形式的创新服务于制度对接。

跨国企业对中国自主开放战略表示欢迎，认为这一战略为外资企业在华发展提供了更加稳定、透明、可预期的制度环境。安永华中区主管合伙人夏俊指出，制度型开放是'引进来'不可或缺的一部分，关键词'落实好准入又准营'直击外资企业的核心关切。通过缩减外资准入负面清单、健全外商投资服务保障体系、全面落实国民待遇等一系列手段，旨在破除各类隐性壁垒，营造透明、稳定、可预期的制度环境，这种从'给优惠'到'建机制'的转变，是增强外资长期信心的基石。

国际组织对中国自主开放战略给予高度评价，认为这一战略体现了中国作为负责任大国的担当，为完善全球经济治理体系作出了积极贡献。国际货币基金组织（IMF）和世界银行等国际组织认为，中国自主开放战略有助于促进全球贸易和投资增长，推动全球经济复苏和可持续发展。

发展中国家对中国自主开放战略特别是对最不发达国家的单边开放政策表示感激，认为这一政策为发展中国家提供了更多发展机遇，有助于缩小南北发展差距，实现共同发展。中国国际问题研究院世界经济与发展研究所所长王瑞彬指出，2025年前11个月中国与全球南方贸易同比增幅超过10%，在全球贸易总额中占比约50%，与此相应，中国对美国等市场的依赖水平有所下降，这种外贸战略性转向展现出逆风飞扬的强大韧性。

六、深化自主开放的政策建议

基于前文对'十五五'自主开放战略的系统分析，结合当前国际国内环境变化，提出以下深化自主开放的政策建议，旨在进一步推动自主开放战略落地见效，为构建高水平社会主义市场经济体制、推动高质量发展提供有力支撑。

（一）完善服务业开放制度体系

服务业开放是'十五五'时期自主开放的重点领域，需要进一步完善制度体系，提高开放质量和效率。具体建议包括：

一是深化服务业重点领域开放。在电信、互联网、教育、文化、医疗等关键领域，进一步放宽市场准入限制，扩大开放试点范围。特别是在医疗领域，可以扩大外商独资医院试点范围，引进国际先进医疗技术和管理经验，提升我国医疗服务质量和水平。在教育领域，可以扩大中外合作办学范围，引进国际优质教育资源，提升我国教育质量和国际竞争力。

二是完善跨境服务贸易负面清单管理制度。进一步优化跨境服务贸易负面清单，减少限制措施，提高透明度和可预期性。同时，加强负面清单管理制度实施情况的监督和评估，确保政策落地见效。可以建立跨境服务贸易负面清单动态调整机制，根据国内外发展环境变化，及时调整负面清单内容。

三是建设高水平服务贸易创新发展示范区。在现有示范区基础上，新增一批服务贸易创新发展示范区，赋予更多制度创新权限。支持示范区在服务贸易体制机制创新、服务业开放模式创新等方面进行探索，为全国服务贸易创新发展提供可复制可推广的经验。可以建立示范区评估和激励机制，对创新成效显著的示范区给予政策支持和资金奖励。

（二）推进制度型开放深化

制度型开放是'十五五'时期自主开放的核心内容，需要进一步深化推进，提高开放水平和质量。具体建议包括：

一是主动对接国际高标准经贸规则。在贸易投资便利化、服务业开放、公平竞争等领域，积极对标对接国际高标准经贸规则，加快建设更高水平开放型经济新体制。可以建立国际高标准经贸规则研究和评估机制，及时跟踪国际规则变化，为国内制度创新提供参考。

二是创新制度型开放方式。在数字经济、绿色发展等新兴领域，积极探索国际合作新规则，为完善全球经济治理体系作出贡献。可以建立新兴领域国际合作规则研究和制定机制，主动参与国际规则制定，提高我国在国际规则制定中的话语权和影响力。

三是完善制度型开放保障机制。加强知识产权保护、环境保护、劳工保护等'边境后'规则建设，为制度型开放提供有力保障。可以建立'边境后'规则实施情况的监督和评估机制，确保规则得到有效执行。

（三）优化开放平台布局

开放平台是推进自主开放的重要载体，需要进一步优化布局，提高平台效能。具体建议包括：

一是优化自由贸易试验区布局。在现有自贸试验区基础上，根据区域发展战略和开放需要，优化自贸试验区布局范围。可以赋予自贸试验区更多制度创新权限，支持自贸试验区在深化改革、扩大开放方面进行更大胆的探索。

二是推进海关特殊监管区域整合优化。推动综合保税区、出口加工区等海关特殊监管区域整合优化，发展研发设计、检测维修等新业态。可以建立海关特殊监管区域联动发展机制，促进区域间优势互补和协同发展。

三是建设高水平开放合作平台。统筹布局建设科技创新、服务贸易、产业发展等重大开放合作平台。可以建立开放合作平台评估和激励机制，对平台建设成效显著的给予政策支持和资金奖励。

（四）深化'一带一路'务实合作

'一带一路'建设是推进自主开放的重要支撑，需要进一步深化务实合作，提高合作质量和效益。具体建议包括：

一是强化共建'一带一路'合作规划统筹管理机制功能。在合作规划下统筹实施一批'硬联通''软联通''心联通'项目。可以建立'一带一路'项目评估和监督机制，确保项目质量和效益。

二是拓展与共建国家合作新空间。积极拓展与共建国家在绿色发展、人工智能、数字经济、卫生健康、旅游、农业等领域的合作新空间。可以建立重点领域合作推进机制，明确合作目标和路径，提高合作实效。

三是构建更加紧密的伙伴关系网络。加强与共建国家的政策沟通和战略对接，构建更加紧密的伙伴关系网络。可以建立'一带一路'伙伴关系网络建设机制，定期举办高层对话和交流活动，增进政治互信和战略对接。

（五）加强风险防控能力建设

自主开放需要统筹发展与安全，加强风险防控能力建设，确保开放安全可控。具体建议包括：

一是增强自身竞争能力。通过技术创新、管理创新等方式，提高产业和企业国际竞争力，增强抵御外部风险的能力。可以建立产业竞争力提升机制，支持关键核心技术攻关和产业升级。

二是增强开放监管能力。完善外资安全审查、反垄断审查等监管机制，提高开放监管能力和水平。可以建立开放监管协调机制，加强部门间监管协同和信息共享。

三是增强风险防控能力。建立健全风险预警、防控和应对机制，提高风险防控能力和水平。可以建立国际经贸风险监测预警机制，及时识别和评估风险，为风险防控提供决策支持。

七、结论

'十五五'时期是全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的关键五年，也是自主开放战略从'破题探索'到'系统定型'的关键阶段。本研究基于'十五五'规划纲要、2026年政府工作报告及2026年两会精神等权威政策文件，系统解读了'积极扩大自主开放'政策的科学内涵、理论基础与实践路径，分析了当前自主开放战略面临的主要问题与挑战，提出了深化改革的对策建议。

研究表明，'十五五'规划纲要将自主开放战略作为扩大高水平对外开放的重要举措，这一战略具有科学内涵和理论基础，体现了中国对外开放从被动应对转向主动布局、从商品要素流动型开放向规则规制等制度型开放转变的历史性变革。自主开放战略以服务业开放为重点、以制度型开放为核心、以国际合作为支撑，形成了全方位、多层次、宽领域的开放格局。

从理论层面看，自主开放战略具有深厚的理论基础，主要源于新制度经济学中的产权理论和交易成本理论。这些理论为自主开放改革提供了重要的理论支撑和分析框架，有助于理解自主开放的内在逻辑和运行机制。自主开放的要义是进一步减少对国际经贸活动的行政性干预，完善国际经贸运行主要由市场决定的制度和规则，让国际市场价格真正反映资源稀缺程度和市场供求变化，向微观经营主体传递准确的经济信号、提供恰当的行为激励。

从实践层面看，'十五五'时期自主开放战略已经明确了重点任务和实施路径，形成了系统完整的推进计划。在服务业开放方面，将推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放；在制度型开放方面，将深入实施跨境服务贸易负面清单，建设国家服务贸易创新发展示范区；在国际合作方面，将深化'一带一路'务实合作，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序。这些重点任务和实施路径既立足国内发展需要，又兼顾国际环境变化，体现了自主开放的战略性和前瞻性。

从全球意义看，中国自主开放战略不仅对中国自身发展具有重要意义，也在全球范围内产生了深远影响。这一战略为世界经济增长提供稳定动力，为完善全球经济治理贡献中国方案，为发展中国家提供发展机遇，为经济全球化注入新动能。国际社会对中国自主开放战略给予了积极评价，认为这一战略体现了中国作为负责任大国的担当，为构建开放型世界经济作出了积极贡献。

展望未来，'十五五'时期自主开放战略将步入从'破题探索'到'系统定型'的关键阶段，建立健全国际经贸运行主要由市场决定、流动自主有序、配置高效公平的体制机制，促进各类资源高效配置，为构建高水平社会主义市场经济体制、推动高质量发展提供坚实支撑。自主开放体制机制的完善，将促进各类资源高效配置，提高全要素生产率，增强经济发展韧性和活力，为高质量发展提供持续动力，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

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