摘要：'十五五'规划（2026-2030年）作为基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期规划，设置了20项主要指标，分为经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳和安全保障五大类别。这些指标中，8项为约束性指标，主要集中在民生、绿色与安全领域；12项为预期性指标，主要分布在经济发展、创新驱动和民生领域。特别值得关注的是，民生指标达到7项，占主要指标的比重超过1/3，是历届五年规划中数量最多的一次，充分体现了中国式现代化的'民生为大'。与'十四五'规划相比，'十五五'规划在指标设置上更加注重针对性和实效性，新增了5个'强国'建设目标，形成了16个'强国'建设目标的完整体系，彰显了高质量发展的鲜明导向和战略意义。

关键词：十五五规划，主要指标，民生导向，约束性指标，强国建设

一、引言

2026年3月，十四届全国人大四次会议审查了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》，这份超7万字的'任务书'为今后五年经济社会发展谋篇布局。'十五五'时期（2026-2030年）是基本实现社会主义现代化的关键时期，也是实现2035年远景目标的重要衔接阶段。规划纲要草案设置了20项主要指标，这些指标既是量化衡量发展成效的关键目标，也是引领高质量发展的风向标。本文将从指标体系整体框架、民生指标占比超1/3的政策导向、约束性指标与预期性指标设置逻辑以及新增5个'强国'建设目标的战略考量四个维度，深入解读'十五五'规划主要指标的内涵、战略意义和政策导向，为理解国家发展战略提供专业视角。

二、'十五五'规划指标体系整体框架分析

（一）20项主要指标的分类与构成

'十五五'规划《纲要（草案）》设置了20项主要指标，分为五大类别：经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳和安全保障。这些指标具有两种属性：预期性和约束性，其中约束性指标有8项，主要集中在民生、绿色与安全领域，特别是绿色与安全两类7项指标全部为约束性指标。

五大类别指标的具体构成如下表所示：

经济发展类包含3项指标，围绕增长、结构和效率提出。其中，国内生产总值增长目标表述为'保持在合理区间、各年度视情提出'，这一表述与'十四五'规划相同，体现了推动高质量发展的导向，既重视'量的合理增长'，也强调'质的有效提升'。这一指标为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础。

创新驱动类包含3项指标，围绕创新投入及其成效提出。具体包括全社会研发经费投入年均增长7%以上，每万人口高价值发明专利拥有量，以及数字经济核心产业增加值占GDP比重。这三项指标既反映投入也反映收获，'十四五'期间这些指标表现突出，'十五五'期间将继续快速发展，以支持因地制宜发展新质生产力。

民生福祉类包含7项指标，占20项主要指标的比重超过1/3，充分体现了中国式现代化的'民生为大'。这些指标针对就业、收入、教育、医疗、健康、'一老一小'等领域。与'十四五'相比，民生指标作了针对性调整：将'基本养老保险参保率'调整为'养老机构护理型床位占比'（预期达到73%），将'每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数'调整为'3岁以下婴幼儿入托率提高'（预期提高6个百分点），将'每千人口拥有执业（助理）医师数'细化为每千人口拥有执业医师数和注册护士数（分别预期达到3.7人、5.1人）。此外，人均预期寿命预计从79.25岁提高到80岁，五年提高0.75岁；劳动年龄人口平均受教育年限达到11.7年。

绿色低碳类包含5项指标，全部为约束性指标，围绕降碳减污、生态环保等提出。其中，单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%，继续推动重点领域绿色低碳转型。与'十四五'相比，指标有所调整：将'地级及以上城市空气质量优良天数比率'指标调整为'地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度'指标，将'单位GDP能源消耗降低'指标调整为'非化石能源占能源消费总量比重'指标，体现能源低碳转型的鲜明导向。

安全保障类包含2项指标，全部为约束性指标，围绕粮食、能源生产能力提出，着力夯实国家安全重要基础保障。具体包括粮食综合生产能力达到1.45万亿斤左右，能源综合生产能力达到58亿吨标准煤。

这些20项主要指标统筹需要与可能、数量与质量，体现远近结合、守正创新、综合平衡、精准有效，牵引出'十五五'的各方面战略任务，是高质量发展的风向标。

（二）指标体系的演进逻辑与变化特点

'十五五'规划（2026-2030年）与'十四五'规划（2021-2025年）在指标体系上呈现出明显的演进逻辑和变化，主要体现在战略定位、发展目标、重点任务排序以及具体指标设置等方面。

从战略定位看，'十四五'规划强调'加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局'，而'十五五'规划则强调'基本实现社会主义现代化'的关键时期，将'中国式现代化'作为主线。这一转变反映了国家发展阶段的不同，'十五五'规划更加注重质的提升和系统安全。

在发展目标方面，'十四五'规划主要关注经济总量迈上新台阶，强调'六稳''六保'；而'十五五'规划更突出'质的有效提升和量的合理增长'，明确2035年人均GDP达到中等发达国家水平的目标。这表明国家发展理念从单纯追求规模扩张转向更加注重质量和效益。

重点任务排序的变化尤为明显。'十五五'规划中，'现代化产业体系'提升至第1位，'对外开放'从第9位提升至第5位，'社会民生'从第10位提升至第9位，而'绿色发展'从第8位降至第10位。这种排序变化反映了国家战略重点的调整：从'十四五'期间的'救命式攻关'转向'十五五'期间的'碾压式扩张'，更加注重产业体系的现代化和对外开放的制度型建设。

在科技创新方面，'十四五'规划把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，而'十五五'规划则加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，新增'原始创新''科技与产业深度融合'等内容。这表明科技创新战略的深化和系统化。

产业发展方面，'十四五'规划推动经济体系优化升级，提出'制造强国''数字中国'等初步布局；'十五五'规划则巩固壮大实体经济根基，坚持智能化、绿色化、融合化方向，新增'航天强国''先进制造业骨干'等目标，提出未来产业和现代化基础设施体系建设。特别是'十五五'规划首次明确'构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系'，并将'建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基'摆在所有战略任务的首位。

内需机制方面，'十四五'规划发挥消费基础性作用，以扩大内需政策加深供给侧结构性改革；'十五五'规划则以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，实现供需互动，强调惠民生和促消费紧密结合。这反映了内需战略的深化和系统化。

对外开放方面，'十四五'规划实行高水平对外开放，推动商品和要素流动型开放；'十五五'规划则扩大高水平对外开放，稳步扩大制度型开放，与'一带一路'共建国家深化规则对接。这表明对外开放从要素流动型向制度型转变。

乡村振兴方面，'十四五'规划全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化；'十五五'规划则扎实推进乡村全面振兴，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国。这反映了乡村振兴战略的深化和具体化。

民生保障方面，'十四五'规划关注脱贫攻坚与乡村振兴衔接；'十五五'规划则强调全体人民共同富裕迈出坚实步伐，新增'畅通社会流动渠道''房地产高质量发展'等细化要求。这表明民生保障更加注重系统性和质量提升。

风险应对方面，'十四五'规划侧重疫情等突发风险防控；'十五五'规划则系统部署'国家安全体系和能力现代化'，新增'重点领域全能力建设'。这反映了国家安全战略的系统化和全面化。

在具体指标设置上，'十五五'规划纲要草案将'十四五'规划纲要中'地级及以上城市空气质量优良天数比率'指标调整为'地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度'指标，将'单位GDP能源消耗降低'指标调整为'非化石能源占能源消费总量比重'指标，体现了能源低碳转型的鲜明导向。同时，将'十四五'规划纲要中的'基本养老保险参保率'指标调整为'养老机构护理型床位占比'指标，将'每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数'指标调整为'3岁以下婴幼儿入托率提高'指标，将'每千人口拥有执业（助理）医师数'指标细化为每千人口拥有执业医师数和注册护士数，这些调整反映了民生指标更加注重质量和实际效果。

'十五五'规划还在原有科技强国、文化强国等'强国'建设的基础上，新增农业强国、金融强国、航天强国、能源强国、旅游强国等5个'强国'建设目标，总数达16个，体现了国家战略重点的拓展和深化。

总体来看，'十五五'规划指标体系与'十四五'规划相比，呈现出从规模扩张向质量提升、从单一领域向系统集成、从要素驱动向创新驱动、从国内循环向国内国际双循环、从全面铺陈向重点突破的演进逻辑，反映了国家发展战略的深化和系统化，为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

（三）指标设置的战略定位与导向

'十五五'规划指标设置在高质量发展导向下的战略定位体现了中国式现代化的阶段性特征和系统性谋划。规划将'高质量发展取得显著成效'作为七大主要目标之首，全文37处提及'高质量发展'，涉及制造业重点产业链、人口、房地产等多个重点领域，凸显了高质量发展的核心地位。

规划设置了5个方面20项主要指标，包括经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳和安全保障五大类别。其中，约束性指标有8项，集中在民生、绿色与安全领域，特别是绿色与安全两类7项指标全部为约束性指标，体现了必须完成的'硬任务'。民生指标达到7项，占主要指标的比重超过1/3，是历届五年规划中数量最多的一次，充分体现了中国式现代化的'民生为大'。

在经济发展方面，GDP增长目标设为'保持在合理区间、各年度视情提出'，为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础。这一设置体现了推动高质量发展的鲜明导向：'量的合理增长'很重要，中国经济仍需要合理的增速与不断扩大的规模；但'质的有效提升'更重要，追求的是实实在在、有更高质量的增长。

创新驱动类指标包括全社会研发经费投入增长、每万人口高价值发明专利拥有量和数字经济核心产业增加值占GDP比重，既反映投入也反映收获。'十四五'期间这三项指标'一路狂奔'，中期评估时就都快于预期，而'十五五'期间因地制宜发展新质生产力被摆在更加突出的战略位置，这三项指标将继续快速奔跑。

在绿色低碳方面，规划将'十四五'中的'地级及以上城市空气质量优良天数比率'指标调整为'地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度'指标，同时将'单位GDP能源消耗降低'指标调整为'非化石能源占能源消费总量比重'，体现能源低碳转型的鲜明导向。这些指标的设置与因时因势调整，彰显了党和国家对绿色低碳发展的坚定决心。

在安全保障方面，规划新增了'安全保障'类别，体现了日益重视统筹发展和安全的理念。这一类别与绿色低碳类别的指标全部为约束性指标，反映了在复杂国际环境下筑牢国家安全屏障的战略考量。

规划指标设置还体现了远近结合、守正创新、综合平衡、精准有效的特点。例如，常住人口城镇化率五年提高3.1个百分点，年均提高0.6个百分点左右，意味着每年预计有八九百万人从乡村稳定地进入城镇常住，这是发展的潜力所在，也是城乡融合发展的攻坚所向。人均预期寿命五年提高0.75岁，符合各国人均预期寿命高于75岁后增速放慢的规律，同时也提出了靠医疗卫生服务体系、多层次社会保障体系和对'一老一小'等重点人群的精准呵护来实现高位再提高的任务。

这些主要指标是高质量发展的风向标，它们具体而鲜明地告诉国人，也告诉世界，走在高质量发展道路上的中国，在'十五五'时期正奋力追求什么。通过这些指标的设置和实施，'十五五'规划将为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破。

三、民生指标占比超1/3的政策导向解读

（一）7项民生指标的具体内容和目标值

'十五五'规划纲要草案设置了20项主要指标，其中7项民生指标占主要指标的比重超过1/3，聚焦解决人民群众急难愁盼问题。这7项民生指标具体内容和目标值如下：

在教育健康方面，规划提出提高劳动年龄人口平均受教育年限、人均预期寿命、每千人口拥有医护人员数等指标，以切实提升人民群众教育和健康水平。其中，人均预期寿命从79.25岁提高到80岁；将'每千人口拥有执业（助理）医师数'指标细化为每千人口拥有执业医师数和注册护士数，分别预期达到3.7人、5.1人。

针对群众关心的'一老一小'服务问题，规划增设了养老机构护理型床位占比指标，预期占比从68%提升到73%，主要是引导养老机构提供更多优质护理服务，更好地满足失能失智老年人的照护需求。同时，设置3岁以下婴幼儿入托率提高指标，预期提高6个百分点，综合反映托育需求的满足程度，引导各地持续改善托育服务质量，增强群众获得感。

在就业与收入方面，规划提出城镇新增就业5000万人以上的5年累计目标，保障大学生、农民工就业，灵活就业将获更多支持。同时，居民人均可支配收入年均增长5%以上，与经济增长同步，打工族、创业者的收入将稳步提升，缩小城乡差距。

在社会保障方面，规划提出基本养老保险参保率达到95%，实现'应保尽保'，灵活就业人员、农民工纳入保障体系，养老金稳步上调有底气。基本医疗保险参保率稳定在95%以上，医保异地结算更便捷，大病保险报销比例持续提高。

在住房与消费方面，规划提出城镇保障性住房覆盖率达到25%，公租房、保障性租赁住房大规模建设，刚需族'住有所居'，商品房市场更平稳。居民消费价格指数年均涨幅控制在3%左右，物价稳定，工资涨幅能'跑赢'通胀，钱更耐花。

此外，规划还提出人均国内旅游出游次数达到5.5次，文旅消费持续火热，乡村游、研学游、银发游成新增长点。

7项民生指标的具体内容和目标值如下表所示：

这些民生指标的设置，体现了'十五五'规划对人民群众急难愁盼问题的高度关注，从出生到养老的全生命周期提供保障，旨在让百姓生活更美好、更健康、更有质量。

（二）民生指标占比超过1/3体现的政策优先级

'十五五'规划纲要草案提出的20项主要指标中，聚焦人民群众急难愁盼问题，设置了7项民生指标，占主要指标的比重超过1/3。这一比例显著高于以往五年规划，体现了国家在政策制定中对民生问题的高度重视和优先考虑。

在教育健康方面，规划提出提高劳动年龄人口平均受教育年限、人均预期寿命、每千人口拥有医护人员数等指标，以切实提升人民群众教育和健康水平。具体来看，劳动年龄人口平均受教育年限将从现在的11.3年增长到11.7年，人均预期寿命从79.25岁提高到80岁，每千人口拥有执业医师数和注册护士数分别预期达到3.7人和5.1人。

针对群众关心的'一老一小'服务问题，规划增设了两项关键指标：一是养老机构护理型床位占比，预期从68%提升到73%，主要是引导养老机构提供更多优质护理服务，更好地满足失能失智老年人的照护需求；二是3岁以下婴幼儿入托率提高指标，预期提高6个百分点，综合反映托育需求的满足程度，引导各地持续改善托育服务质量，增强群众获得感。

国家发展改革委副主任郑备表示，这一指标设置坚持远近结合、守正创新、综合平衡、精准有效，与到2035年基本实现社会主义现代化、本世纪中叶建成社会主义现代化强国目标相贯通，有力支撑现代化战略的接续落实。民生指标占比超过三分之一，是历次五年规划中最高的，充分体现了推动高质量发展的鲜明导向，引导各方追求实实在在的增长，为转方式、调结构、促改革留出空间，为居民就业增收提供支撑。

在社会保障方面，规划提出稳步推进社会保障扩面提标，'扩面'重点就是扩大失业、工伤保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的参保率；'提标'重点是健全基本养老保险待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，合理提高城乡居民医保补助标准。

此外，规划还围绕提升自主创新能力、实现碳达峰、保障粮食和能源安全等重点任务，针对性地设置了全社会研发经费投入增长、单位GDP二氧化碳排放降低、粮食综合生产能力和能源综合生产能力等指标。这些主要指标牵引着'十五五'规划纲要草案的若干战略任务，将分类采取有效措施加以推进落实。

民生指标占比超过1/3的政策优先级，体现了'十五五'规划对民生福祉的高度重视，反映了中国式现代化'民生为大'的本质特征。这一政策优先级不仅体现在指标数量上，更体现在指标质量和针对性上。与'十四五'规划相比，'十五五'规划的民生指标更加注重实际效果和群众获得感，如将'基本养老保险参保率'调整为'养老机构护理型床位占比'，将'每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数'调整为'3岁以下婴幼儿入托率提高'，这些调整使指标更加贴近群众实际需求，更能反映民生改善的实际效果。

民生指标占比超过1/3，也体现了'十五五'规划在政策制定中的平衡思维。在推动经济高质量发展的同时，更加注重发展成果的公平分配和民生改善，使发展成果更多更公平惠及全体人民。这种平衡思维既是中国特色社会主义的本质要求，也是实现共同富裕的必由之路。

（三）'一老一小'相关指标设置的社会发展意义

'十五五'规划建议提出'促进人口高质量发展。健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系'，构建普惠导向的'一老一小'服务体系成为一项紧迫的现实任务和支撑中国式现代化的民生工程。'一老一小'作为人口结构中最需要公共支持的两端，直接关系家庭稳定、社会活力，为其构建普惠型服务体系是释放人口发展潜能的重要举措。

当前我国人口形势呈现'三个同时'：低生育率常态化与高龄化加速并存，家庭规模小型化与抚养压力上升并存，劳动力供给下降与技能需求提升并存。一方面，生育、托育、教育成本成为制约育龄家庭生育意愿的关键因素，广大家庭对优质普惠服务的需求急剧增加，资源短缺问题凸显。另一方面，高龄人口规模持续扩大、结构快速上移，失能半失能老年人数量上升，传统家庭照护功能显著弱化，专业化、普惠性的居家社区养老服务需求呈现刚性增长。此外，家庭结构的单核化趋势更为明显，'一对夫妻照顾四位老人、一个孩子'的现象普遍存在，'上有老、下有小'的双重压力使大量家庭处于'工作—照护'两难境地。

'十五五'规划纲要草案设置了5个方面20项主要指标，其中7项民生指标占主要指标的比重超过1/3，专门用两章来阐述积极应对人口老龄化和建设生育友好型社会。在积极应对人口老龄化方面，规划提出保障老有所养，健全基本养老保险待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，推进长期护理保险，发展社区嵌入式养老服务、家庭养老床位和互助性养老，改造升级2000个公办养老机构，养老机构护理型床位占比达到73%。同时支持老有所为，促进老有所乐。

在建设生育友好型社会方面，规划提出加强生育保障，扩大生育保险制度覆盖面，合理提升产前检查医疗费用保障水平，规范有序推进辅助生殖技术应用，全面落实生育休假制度，为生育家庭提供更好的基础保障。同时完善托育服务，支持幼儿园发展托幼一体化服务，推动3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点；减轻养育负担，发挥个人所得税专项附加扣除等政策作用，探索建立育儿补贴动态调整机制，完善家庭发展政策，在就学、住房等方面加大对多子女家庭的支持力度，有效降低家庭生育养育教育成本。

'十五五'时期是我国人口结构加快调整的关键期，总人口规模延续负增长趋势，生育意愿低，总和生育率处于下行趋势，出生人口下降，少子化特征显现，老龄化程度将进一步加深，面临未富先老的挑战。人口发展带来的挑战包括影响经济转型成效、制约人工智能'科技飞跃'、影响社会保障制度和财政的持续性。因此，'十五五'时期是系统性重塑人口政策的窗口期，要以'一老一小'为重点，加快建立人口高质量发展支撑体系，为实现经济社会可持续、人口规模巨大的现代化奠定人口之基。

普惠导向既不是'大水漫灌'，也不是政策平均主义。从发展逻辑看，普惠导向是为人口高质量发展夯实制度基础。普惠托育减轻家庭生育和养育成本，有助于提升家庭稳定预期；普惠养老提升高龄群体生活质量，减少照护对家庭劳动力的'挤出效应'，为提高劳动参与率拓展现实路径。从公平逻辑看，普惠导向有助于缓解区域、城乡、群体之间的发展不均衡。从治理逻辑看，普惠导向推动政府从'补缺式兜底'走向'全周期供给'，从碎片化项目转向体系化治理，形成一套贯穿'生育—托育—教育—就业—照护—养老'的全链条制度安排。

构建普惠导向的'一老一小'服务体系，需要多方协同推动：健全生育支持政策体系，完善覆盖'生育—托育—教育'全链条的支持政策；完善居家社区机构养老服务体系，坚持以居家社区为基础、机构服务为支撑；增强普惠服务体系的均衡性，促进优质教育、养老服务、医疗资源向基层延伸；强化数字赋能和人才支撑，加强'一老一小'服务平台建设，加快专业人才队伍建设。这是促进人口结构合理化、提升家庭发展能力、增强社会发展可持续性的关键环节，也是实现人口高质量发展、推进中国式现代化的重要支撑。

四、约束性指标与预期性指标设置逻辑分析

（一）8个约束性指标的具体领域和强制性要求

'十五五'规划（2026-2030年）设置了20项主要指标，其中8项为约束性指标，这些指标是政府必须确保实现的'硬任务'。这8个约束性指标分布在绿色低碳、民生福祉和安全保障三大领域，具体包括：

绿色低碳领域有5个约束性指标：

1.地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度：这是对'十四五'规划中'地级及以上城市空气质量优良天数比率'指标的调整，采用对公众健康影响更明显、更直观反映空气质量状况的PM2.5浓度指标。

2.非化石能源占能源消费总量比重：这是对'十四五'规划中'单位GDP能源消耗降低'指标的调整，体现能源低碳转型的鲜明导向。

3.单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%：继续推动重点领域绿色低碳转型。

4.森林覆盖率：保持生态环境质量持续改善。

5.地表水达到或好于Ⅲ类水体比例：保障水环境质量。

民生福祉领域有1个约束性指标：

6. 劳动年龄人口平均受教育年限：提升人力资本质量和教育水平。

安全保障领域有2个约束性指标：

7. 粮食综合生产能力：确保国家粮食安全，夯实国家安全重要基础保障。

8. 能源综合生产能力：保障国家能源安全，增强能源供给保障能力。

8个约束性指标的具体领域和强制性要求如下表所示：

这些约束性指标的设置与调整，彰显了党和国家对绿色低碳发展、民生保障和粮食能源保供等方面的坚定决心，是全局性谋划、战略性布局的体现。与'十四五'规划相比，'十五五'规划在指标设置上更加注重针对性和实效性，如将空气质量指标调整为更直接关系公众健康的PM2.5浓度，将能源消耗指标调整为更能体现能源结构转型的非化石能源占比，使指标更加符合'十五五'时期的阶段性特征和发展需求。

约束性指标的强制性要求体现在三个方面：一是必须完成，不能打折扣；二是纳入政府绩效考核，实行问责制；三是向社会公开，接受社会监督。这些强制性要求确保了约束性指标的严肃性和权威性，使规划实施更加有力有效。

（二）12个预期性指标的引导性和市场调节作用

'十五五'规划设置了20项主要指标，其中12项为预期性指标，这些指标在引导市场资源配置和调节经济行为方面发挥着重要作用。预期性指标是国家期望的发展目标，主要通过市场机制和市场主体行为来实现，政府则通过创造良好的政策环境、体制环境和法治环境来引导和促进其实现。

从指标设置来看，'十五五'规划的12项预期性指标主要分布在经济发展、创新驱动和民生福祉三大类。经济发展类预期性指标包括GDP增长'保持在合理区间、各年度视情提出'、全员劳动生产率增长、居民人均可支配收入增长等，这些指标为市场主体提供了明确的经济发展预期，引导企业投资方向和经营决策。创新驱动类预期性指标如全社会研发经费投入增长、每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占GDP比重等，旨在引导企业增加研发投入，推动科技创新和产业升级。民生福祉类预期性指标如城镇调查失业率、劳动年龄人口平均受教育年限等，则引导社会资源向民生领域倾斜。

这些预期性指标的引导性体现在三个方面：一是提供明确的发展方向和目标，为市场主体提供稳定的政策预期；二是通过指标间的关联性，引导经济结构优化和高质量发展；三是通过阶段性目标设定，引导资源向国家战略重点领域流动。例如，'居民消费率明显提高'这一预期性指标的设置，旨在引导企业调整产品结构和营销策略，促进消费升级和内需扩大。

在市场调节作用方面，预期性指标主要通过市场机制实现。政府不直接干预市场主体的具体经营活动，而是通过宏观政策、产业政策、科技政策等间接引导市场行为。例如，'数字经济核心产业增加值占GDP比重'这一预期性指标，政府将通过完善数字基础设施、支持数字技术研发和应用示范、优化数字经济发展环境等措施，引导企业向数字经济领域投资和发展。

预期性指标的市场调节作用主要体现在三个方面：一是通过价格机制引导资源配置，如通过碳定价机制引导企业减少碳排放；二是通过竞争机制促进效率提升，如通过市场竞争推动企业提高创新能力；三是通过激励机制促进目标实现，如通过财税优惠政策鼓励企业增加研发投入。

预期性指标与约束性指标的协同配合，形成了'十五五'规划指标体系的完整功能。约束性指标主要集中在民生保障、绿色低碳和安全保障等领域，是政府必须兑现的承诺；而预期性指标则更多依靠市场力量实现，两者共同构成了政府与市场协同推进规划实施的机制。这种设计既体现了社会主义市场经济的特色，也充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

12个预期性指标的具体引导性和市场调节作用如下表所示：

（三）约束性指标与预期性指标的协同机制

'十五五'规划指标体系中，8个约束性指标和12个预期性指标不是孤立存在的，而是相互联系、相互促进的有机整体，形成了协同推进规划实施的机制。这种协同机制主要体现在目标协同、路径协同和评估协同三个方面。

在目标协同方面，约束性指标和预期性指标共同服务于'十五五'规划的核心目标——推动高质量发展。约束性指标主要关注发展的底线和基础，如生态环境质量、基本公共服务、国家安全等；预期性指标则主要关注发展的质量和效率，如经济增长、创新驱动、民生改善等。两类指标相互支撑，共同构成了高质量发展的完整图景。例如，单位GDP二氧化碳排放降低（约束性）与数字经济核心产业增加值占GDP比重（预期性）相互配合，共同推动绿色低碳发展；劳动年龄人口平均受教育年限（约束性）与每万人口高价值发明专利拥有量（预期性）相互配合，共同推动创新驱动发展。

在路径协同方面，约束性指标和预期性指标通过不同的实施路径相互促进。约束性指标主要通过政府主导的行政手段实现，如法规政策、财政投入、绩效考核等；预期性指标则主要通过市场机制实现，如价格机制、竞争机制、激励机制等。两类指标的实施路径相互配合，形成了政府与市场协同推进的机制。例如，非化石能源占能源消费总量比重（约束性）通过政府能源政策推动实现，而全社会研发经费投入增长（预期性）则通过市场激励机制引导实现，两者共同推动能源结构优化和创新发展。

在评估协同方面，约束性指标和预期性指标通过统一的评估体系相互促进。两类指标都纳入规划实施的监测评估体系，定期进行监测、评估和考核。约束性指标实行'一票否决'制，未完成必须说明原因并采取补救措施；预期性指标则实行'弹性评估'制，根据实际情况进行评估和调整。这种评估机制既保证了规划实施的严肃性，又保持了规划实施的灵活性。

约束性指标与预期性指标的协同机制，体现了'十五五'规划指标体系的科学性和系统性。这种协同机制不仅有利于规划目标的全面实现，也有利于提高规划实施的有效性和可持续性。通过这种协同机制，'十五五'规划将更好地发挥国家发展规划的战略导向作用，推动经济社会高质量发展，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

五、新增5个'强国'建设目标的战略考量

（一）16个'强国'建设目标的整体框架

'十五五'规划纲要草案提请十四届全国人大四次会议审查，这份7万余字的'施工图'中，制造强国、质量强国、航天强国等16个'强国'建设目标引人注目；与'十四五'规划纲要相比，新增了5个'强国'建设目标，勾勒出一幅社会主义现代化强国建设的最新图景。

规划纲要草案紧扣现代化产业体系和实体经济，提出加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，并新提建设能源强国。随后，围绕加快构建高水平社会主义市场经济体制、扩大高水平对外开放、加快农业农村现代化等方面，提出加快建设金融强国、贸易强国、农业强国、海洋强国，推进旅游强国建设等。

16个'强国'建设目标的整体框架如下表所示：

全国人大代表、中国社会科学院副院长李雪松表示，推进中国式现代化是一个系统工程，16个'强国'建设目标高度契合中国式现代化的各方面要求。这些'强国'建设，形成了以实体经济为根基、以科技创新为支撑、以改革开放为动力、以共同富裕为取向、以绿色发展为底色的有机体系，彰显了'十五五'规划的战略意义和时代使命。

在16个'强国'建设目标中，制造强国被列在首位。我国制造业增加值连续16年稳居世界首位，抢抓新一轮科技革命和产业变革机遇，就要挺起现代产业脊梁。全国人大代表、广州迈普再生医学科技股份有限公司董事长袁玉宇说，制造业是立国之本、强国之基。中华民族伟大复兴，需要夯实物质基础，做强中国制造硬实力。保持制造业合理比重，对于提升综合国力、保障国家安全、推动经济高质量发展具有不可替代的重要作用。

新增的5个'强国'建设目标分别是航天强国、能源强国、金融强国、农业强国和旅游强国，每个新增目标都有其深远的战略考量，体现了'十五五'规划在战略重点上的拓展和深化，反映了国家发展阶段的新要求和新挑战。

（二）新增5个'强国'建设目标的战略意义

'十五五'规划新增的5个'强国'建设目标——航天强国、能源强国、金融强国、农业强国和旅游强国，每个目标都有其深远的战略意义，体现了国家在关键领域和重点方向上的战略考量。

关于航天强国，全国人大代表、西安科为航天科技集团有限公司董事长周曙光表示，航天强国首次写入国家五年规划，具有里程碑式的深远意义。加快建设航天强国关乎科技自立自强、国家安全与高质量发展，将更好牵引高端制造、新材料、人工智能等领域突破，提升空间基础设施与深空探测能力，维护太空权益，服务民生与全球治理。航天强国建设的战略意义主要体现在三个方面：一是推动科技创新，航天技术是高科技的集大成者，航天强国建设将带动一系列关键核心技术突破；二是保障国家安全，航天技术在国防安全、信息安全等方面具有不可替代的作用；三是促进经济发展，航天产业具有高附加值、高带动性的特点，航天强国建设将带动相关产业发展，形成新的经济增长点。

关于能源强国，中国是世界最大能源生产国和消费国，但当前能源发展还面临着能源供给结构有短板、'源'端和'受'端区域发展不平衡等问题。全国政协委员、中国广核集团董事长杨长利表示，建设能源强国，要夯实能源供应保障能力，推进绿色发展、科技创新、数智赋能，让能源供应更安全、更经济、更自主。建设能源强国是统筹国内和国际、发展和安全，推进中国式现代化建设的现实所需。作为拥有14亿多人口的大国，不能延续过去发达国家高耗能高排放的老路，必须转到绿色低碳的发展轨道上。能源强国建设的战略意义主要体现在三个方面：一是保障能源安全，能源是经济社会发展的基础，能源强国建设将提高国家能源安全保障能力；二是推动绿色低碳发展，能源是碳排放的主要来源，能源强国建设将推动能源结构优化，助力碳达峰碳中和目标实现；三是促进科技创新，能源技术是科技创新的重要领域，能源强国建设将推动能源技术创新，提升国家科技竞争力。

关于金融强国，从2023年中央金融工作会议明确提出加快建设金融强国的宏伟目标，到本次将金融强国首次写入规划纲要草案，金融'国之大者'的地位和作用更加凸显。全国人大代表、北京大学博雅特聘教授田轩表示，顺利实现'十五五'时期各项重点任务，金融要为经济社会发展提供更高质量的服务，需进一步提升金融业的全球竞争力和话语权，锚定金融强国建设目标，扎实做好各项工作，推动金融业由大到强的跃升。金融强国建设的战略意义主要体现在三个方面：一是服务实体经济，金融是实体经济的血脉，金融强国建设将提高金融服务实体经济的能力；二是防范金融风险，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融强国建设将增强金融风险防控能力；三是提升国际金融话语权，金融强国建设将提高中国在国际金融体系中的地位和影响力。

关于农业强国，全国人大代表、广东省德庆县东璞生态农业有限公司总经理陈慧表示，国际形势复杂多变，加快建设农业强国是直面挑战的'必答题'。作为16个'强国'建设目标的民生底色，农业强国建设不仅关乎亿万农民'热腾腾'的生活，更关乎中国式现代化的全局。农业强国建设的战略意义主要体现在三个方面：一是保障粮食安全，粮食安全是国家安全的重要基础，农业强国建设将提高国家粮食安全保障能力；二是促进乡村振兴，农业是乡村振兴的基础，农业强国建设将推动农业农村现代化；三是缩小城乡差距，农业强国建设将促进农民增收，缩小城乡发展差距，推动共同富裕。

关于旅游强国，全国人大代表、甘肃省甘南藏族自治州委副书记杨振林表示，人民生活品质不断提高是'十五五'时期经济社会发展的主要目标之一，文化和旅游是高品质生活的重要内容。推进旅游强国建设，将更好地带动群众增收，满足群众对美好生活的新期待。全国政协委员、百花文艺出版社总编辑汪惠仁说，以文塑旅、以旅彰文，推进旅游强国建设，融精神性与消费性于一体，对提升国家软实力和中华文化影响力具有重要意义。旅游强国建设的战略意义主要体现在三个方面：一是满足人民美好生活需要，旅游是人民美好生活的重要组成部分，旅游强国建设将提供更高质量的旅游服务；二是促进经济发展，旅游业是综合性产业，旅游强国建设将带动相关产业发展，形成新的经济增长点；三是提升文化软实力，旅游是文化传播的重要载体，旅游强国建设将促进中华文化传播，提升国家文化软实力。

（三）'强国'建设目标的实施路径与挑战

'十五五'规划提出的16个'强国'建设目标，特别是新增的5个'强国'建设目标，实施路径清晰但面临诸多挑战，需要采取有效措施加以推进。

从实施路径来看，'强国'建设目标的实现需要多方协同、多措并举。全国人大代表、中国社会科学院副院长李雪松表示，推进中国式现代化是一个系统工程，16个'强国'建设目标高度契合中国式现代化的各方面要求，需要系统推进、协同发力。具体实施路径包括：一是加强顶层设计，制定各领域'强国'建设的专项规划和实施方案，明确目标任务和责任分工；二是加大政策支持，通过财税、金融、产业等政策支持'强国'建设重点领域和关键环节；三是强化科技创新，加强关键核心技术攻关，提升自主创新能力；四是深化改革创新，破除体制机制障碍，激发市场活力和社会创造力；五是扩大开放合作，积极参与全球治理，提升国际竞争力。

从面临的挑战来看，'强国'建设目标的实现面临诸多困难和挑战。科技部部长阴和俊表示，'十五五'时期，将坚持科技创新瞄准产业需求、产业发展紧紧依靠科技创新，摆脱过去'先有成果后转化'的惯性思维，加快推动形成科技创新和产业创新一体谋划、一体部署、一体推动的新格局，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。具体挑战包括：一是国际环境复杂多变，全球产业链供应链重构，外部环境不确定性增加；二是国内发展不平衡不充分问题仍然突出，创新能力不够强，产业结构不够优化；三是体制机制障碍仍然存在，市场活力和社会创造力有待进一步激发；四是资源环境约束趋紧，绿色低碳发展任务艰巨。

针对这些挑战，需要采取有效措施加以应对。国家发展改革委主任郑栅洁表示，'十五五'时期将有一批高成长性行业蓄势发力，将通过增量创造、存量挖潜，形成数个万亿级甚至更大规模市场。其中，智能机器人等六大新兴支柱产业相关产值到2030年有望扩大到10万亿元以上。具体应对策略包括：一是坚持创新驱动发展，加强关键核心技术攻关，提升自主创新能力；二是深化改革开放，破除体制机制障碍，激发市场活力和社会创造力；三是推动绿色发展，加快发展方式绿色转型，助力碳达峰碳中和目标实现；四是促进共同富裕，完善收入分配制度，缩小城乡区域发展差距；五是统筹发展和安全，加强国家安全体系和能力建设，防范化解重大风险。

中国社会科学院中国式现代化研究院研究员余少祥表示，推进'强国'建设，既要拉长长板，又要补齐短板，还要锻造新板。规划纲要草案对'十五五'时期我国发展环境面临深刻复杂变化的剖析，为强国建设指明攻坚方向。具体来说，拉长长板就是要发挥我国在制造业、数字经济等领域的优势，进一步提升国际竞争力；补齐短板就是要加强在芯片、软件等关键核心技术领域的攻关，解决'卡脖子'问题；锻造新板就是要培育新兴产业和未来产业，形成新的经济增长点和竞争优势。

六、结论

'十五五'规划（2026-2030年）作为基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期规划，设置了20项主要指标，分为经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳和安全保障五大类别。这些指标中，8项为约束性指标，12项为预期性指标，特别是民生指标达到7项，占主要指标的比重超过1/3，充分体现了中国式现代化的'民生为大'。

'十五五'规划指标体系与'十四五'规划相比，呈现出从规模扩张向质量提升、从单一领域向系统集成、从要素驱动向创新驱动、从国内循环向国内国际双循环、从全面铺陈向重点突破的演进逻辑，反映了国家发展战略的深化和系统化。规划新增了5个'强国'建设目标，形成了16个'强国'建设目标的完整体系，彰显了高质量发展的鲜明导向和战略意义。

'十五五'规划指标设置的战略定位体现了中国式现代化的阶段性特征和系统性谋划，既重视'量的合理增长'，更强调'质的有效提升'，为到2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。这些主要指标是高质量发展的风向标，它们具体而鲜明地告诉国人，也告诉世界，走在高质量发展道路上的中国，在'十五五'时期正奋力追求什么。

展望未来，'十五五'规划的实施将推动中国经济实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。

参考文献

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[4] 无废话干货——'十五五规划'对比'十四五规划'有哪些不同. (2025-10-29). 

[5] 民生指标占比超1/3'十五五'规划纲要草案聚焦群众急难愁盼. (2026-03-08). 

[6] 构建普惠导向的'一老一小'服务体系. (2026-01-12). 

[7] 新图景！16个'强国'怎么看？怎么干？. (2026-03-09). 

[8] '十五五'规划纲要草案的新指标、新看点. (2026-03-07). 

[9] 深刻理解我国五年规划的作用机制和重要优势. (2026-01-09). 

[10] '十五五'规划建议，提到哪16个'强国'. (2025-11-08).