一、引言

全国统一大市场建设是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，党的二十大报告明确要求'构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系'。然而，在推进过程中，各种人为割裂统一大市场的壁垒依然存在，严重阻碍了要素自由流动和资源高效配置。这些壁垒表现形式多样，从制度性壁垒、市场性壁垒、区域性壁垒到主体间壁垒，构成了阻碍全国统一大市场建设的系统性障碍。本文基于制度、利益与权力三重维度，系统分析人为割裂统一大市场的壁垒成因与治理路径，旨在为全国统一大市场建设提供理论支撑和实践指导。通过对统一大市场壁垒的典型表现与现实影响进行深入剖析，揭示其深层次原因，并提出系统性策略建议，以期为破解统一大市场建设中的难点问题提供参考。

二、统一大市场壁垒的典型表现与现实影响

（一）制度性壁垒：部门立法冲突与多头审批困境

部门立法冲突是统一大市场建设中的主要制度性障碍，表现为不同部门制定的法规规章对同一事项规定不一致，导致市场主体面临多头审批、重复申报和监管标准差异等问题。在能源、金融等行业尤为突出，例如某地方政府规章要求盐产品运输必须持有准运证，而国务院《食盐专营办法》已取消此规定；某市建设工程造价管理办法强制要求编制招标标底，与《招标投标法实施条例》赋予招标人自主决定权的规定相冲突。这些冲突增加了企业合规成本，阻碍了要素自由流动。

部门立法冲突的具体表现可通过下表清晰展示：

（二）市场性壁垒：许可泛滥与资金门槛歧视

多头审批和许可泛滥是当前我国统一大市场建设中的主要制度性壁垒，表现为部门立法冲突、审批事项过多过滥、审批流程冗长等问题。国家发展改革委、商务部、市场监管总局于2025年4月联合开展市场准入壁垒清理整治行动，重点针对15类违规设置市场准入壁垒的情形，包括国家层面已放开但地方仍在审批、审批依据法律效力不足、行业壁垒造成准入规则不平等、政府监管能力不足不敢进行审批、违规扩大审批范围、变更或增设审批条件等。

从实践层面看，多头审批问题突出表现为企业需跨部门重复申报。山东省高唐县通过'三联三变'工作法，将原本分散于市场监管、住建、环保、文旅、卫健等多个部门的审批事项进行系统性整合，形成'一件事'主题服务清单，实现从'多头跑、多次跑'向'一窗办、一次办'转变，平均压减办理时限70%以上。在许可泛滥方面，2025年版市场准入负面清单事项数量由2022年版的117项缩减至106项，事项下的全国性具体管理措施由486条缩减至469条，地方性管理措施由36条缩减至20条，较2018年版的151项压减约30%。然而，一些地方仍存在违规增设准入条件的情况，如某市公安局2025年行政许可受理数量达2314333件，许可数量2313964件，不予许可数量366件，反映出审批体量仍然庞大。

（三）区域性壁垒：地域分割与地方保护主义

地方保护主义在不同行业表现出多样化的形式和程度差异，对全国统一大市场建设构成显著障碍。在汽车行业，地方保护主义通过行政或司法手段制造'内外有别'的规则差异，如某些地方政府在消费者维权案件中，对本地企业采取'调解优先、处罚从轻'的处理原则，而对外地企业则严格执行惩罚性措施。更隐蔽的操作体现在程序层面，如某地要求跨区域消费纠纷必须由商品销售地法院管辖，但消费者需承担异地诉讼的高昂成本。在汽车行业，地方监管部门对本地车企的质检标准模糊化处理，却对外地品牌实施超常规抽检，形成'以技术标准为名的市场封锁'。

地方保护主义在不同行业的表现形式和影响程度存在明显区域差异，如下表所示：

在乳制品行业，某市倒奶事件是典型的地方保护主义案例。养牛户兼奶站站长代某因不满当地政府在公路设卡查扣奶车、阻碍奶源外运，将9吨鲜牛奶倒入沟渠，造成约2万元的经济损失。这一事件反映了地方政府为了保护本地乳制品企业，采取设卡查扣奶车等措施，导致奶农利益受损。在新能源汽车行业，地方保护主义表现尤为突出。东北某三线城市，市民发现购买非本地品牌电动车竟无法申请地方补贴，当地文件明确规定'新能源汽车推广应用需优先支持本地龙头企业'。这种明目张胆的地方保护，导致某外地品牌在该市的服务网点全部撤出，车主维权时发现购车合同里藏着'最终解释权归地方政府所有'的霸王条款。

（四）主体间壁垒：国有与民营的区别对待

民营企业在市场准入、要素获取中仍面临不平等待遇，构成了统一大市场建设中的主体间壁垒。《民营经济促进法》于2025年4月30日经十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过，自2025年5月20日起施行，是我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律。该法共9章78条，围绕公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护等方面建立完善相关制度机制，将党中央对民营经济平等对待、平等保护的要求落下来，持续优化稳定、公平、透明、可预期的民营经济发展环境。在整个法律条文中，关于'平等''公平''同等'的表述总共有26处，将平等原则贯穿于促进民营经济发展工作的全过程各方面。

然而，在实际执行中，民营企业仍面临诸多壁垒。在市场准入方面，《民营经济促进法》第十条明确确立'国家实行全国统一的市场准入负面清单制度，清单以外领域各类经济组织可依法平等进入'的'非禁即入'原则。2025年4月24日，国家发展改革委会同商务部、市场监管总局联合发布《市场准入负面清单（2025年版）》，清单事项由2022年版的117项缩减至106项，压减11项，与2018年首版清单相比压减幅度达三成，体现了市场准入限制持续放宽的改革导向。重点领域突破实现新进展，在核电领域，民营企业参股比例首次提升至10%，打破了传统垄断格局；商业航天领域中，海南文昌国际航天城完成从0到1的创新突破，民营企业成为行业创新重要力量。尽管如此，在铁路、能源、电信等传统垄断行业，民营企业的准入壁垒依然存在，形成了'玻璃门''旋转门'现象。

三、人为割裂统一大市场的深层次原因分析

（一）制度根源：立法分散与审批体系缺陷

我国立法体制的立法分散与审批体系缺陷形成机制可从历史演进、制度设计和实践运行三个维度进行分析。从历史发展看，我国立法体制经历了从高度集中到统一分层次的演变过程。1954年宪法确立全国人大为行使国家立法权的唯一机关，立法权高度集中；1982年宪法赋予全国人大常委会立法权和国务院行政法规制定权，开启了立法权分散化进程；2000年《立法法》系统规范立法权限，2015年修法赋予所有设区的市地方立法权，形成了现行'一元多层'立法体制。这种体制在保证国家法制统一的前提下，赋予不同层级立法主体相应权限，但也为部门立法分散埋下伏笔。

在制度设计层面，立法分散主要体现在三个方面：一是立法主体多元，全国人大及其常委会、国务院、省级人大及设区的市人大、民族自治地方等都享有立法权，各主体间缺乏有效协调机制；二是部门立法主导，多数法律法规由政府部门起草，导致部门利益法律化；三是立法审批层级复杂，如设区的市的地方性法规需经省级人大常委会批准后施行，这种'立法批准权'在性质上存在实体与程序的二元模糊性，造成地方性法规效力位阶混淆。

审批体系缺陷主要表现在：首先，审议程序不规范，对最高审次没有限制，审议时间间隔无要求，导致要么三番五次审议，要么匆匆忙忙审议，影响立法效率和质量。其次，会议议程安排不合理，每次会议审议的法规草案过多而会期较短，平均审议时间不足。再次，公民参与机制欠缺，旁听程序不健全，立法机关设置旁听门槛太高，挫伤了公民参与积极性。最后，表决机制不科学，采用整体表决办法，不能充分反映组成人员意愿，且法规公布与生效时间衔接不当，常规定'自公布之日起施行'，给执法部门准备时间不足。

（二）利益驱动：地方保护与部门利益固化

地方保护主义与部门利益固化是人为割裂统一大市场的重要驱动因素，其表现形式多样且影响深远。地方保护主义主要体现在地方政府利用行政手段限制外地资源进入本地市场或本地资源流向外地的行为，如通过行政命令限制外地产品进入本地市场，或通过技术壁垒等方式阻止本地资源流向外地。在法制领域，地方保护主义表现为地方政府利用制定地方法规的权力，制定倾向于本地的各种法规、规章、条例，在执法时对本地政府、企业网开一面，对外地政府、企业则层层设卡，严加限制。

部门利益固化则表现为行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人利益的行为。其核心特征包括部门利益最大化、部门利益法定化、部门利益国家化和部门利益国际化。具体表现为政府权力部门化，强化部门观念和局部利益，弱化政府承担的公共利益职能；部门权力利益化，利用部门权力谋取小团体利益；以及部门利益法律化，为使部门利益合法化，部门便广泛借原来起草的相关行政法规来谋取和巩固部门利益。

地方保护主义与部门利益固化的具体表现可通过下表清晰展示：

地方保护主义的具体案例包括某市倒奶事件，当地政府在公路设卡查扣奶车、阻碍奶源外运，导致养牛户将9吨鲜牛奶倒入沟渠；以及猪肉价格上涨过程中地方政府可能存在的对本地猪肉产业的保护措施，如限制外地猪肉进入本地市场等。这些行为阻碍了市场竞争，损害了消费者利益，影响了全局利益。部门利益固化的典型案例包括某地政府项目审批中的权力寻租，相关部门工作人员要求企业开具高额'审批服务费'以加快项目审批进度；以及环保法律执行中的部门利益冲突，某地方政府为了吸引外来投资，放松了环保法规对企业的限制，导致环境污染严重，而环保部门的执法行动受到干扰。

（三）权力结构：央地关系与政企关系失衡

央地关系与政企关系失衡是人为割裂统一大市场的深层次原因之一。央地关系本质上体现为政府间关于行政和财政的各种权力分配关系，包括政府间行政关系和政府间财政关系，分别体现政治关系和经济关系，两者紧密联系。央地关系的权力结构常被概括为'集权-分权'之争，但更准确的描述是'上下相维，集分相制'，各种权力内部和之间存在'集中有分、分中有集'的有机整体特性。

在央地关系方面，1994年分税制改革后，中央财政收入占比大幅提升，财权上移，而地方政府承担了约80%的财政支出责任，事权下沉，形成'财权上移、事权下沉'的格局。这种财权事权不匹配使地方政府面临较大财政压力，为满足支出需求，地方政府不得不寻求更多财权，从而引发财权博弈。例如，地方政府通过土地财政、举借债务等方式获取收入，随着房地产市场降温，土地财政失效，地方财政困境加剧，对财权的争夺也更为迫切。

央地关系的权力结构主要包括任免权、考核权、监察权和事权四个方面。任免权决定官员的整体行动方向，考核标准决定官员的具体行动方向，两者不一定保持一致。监察权用于纠正上级政府期待的地方政府执政目标与实际执政行为的不一致之处。事权分为决策权、支出权（执行权）、监督权三部分，是政府间行政关系和财政关系的交叉点。

在政企关系方面，资源依赖理论认为，行动者的权力来自于他人对自己的依赖，其中依赖性较小的行动者比依赖性较大的行动者拥有更多的权力。在政企关系中，由于企业对政府的依赖性较强，因此，在资源交换中存在明显的不对称依赖结构。这种政企关系中的不对称依赖结构和权力不平衡现象成为官商勾结和腐败贿赂行为产生的深层原因。

央国企与地方政府之间的矛盾逐渐凸显，从曾经的'香饽饽'到如今的'避之不及'，其背后折射出的是央国企在项目运作、资金管理、产业链责任承担等方面的深层次问题。央国企凭借政策倾斜和资金优势，常以总包身份拿下大型基建或公共服务项目，却将实际施工转包给中小民营企业，要求后者垫资施工。一旦资金链出现问题，央国企因体制内流程冗长或内部考核压力，往往拖延付款，导致下游企业陷入债务危机甚至破产。在电力、烟草等行政垄断行业，部分国企与政府形成利益共同体，通过行政垄断获取超额利润，阻碍了市场公平竞争。这种行政垄断不仅限制了市场准入，还导致资源配置效率低下，最终损害了消费者福利和整体经济效率。

（四）观念滞后：传统治理思维与市场意识不足

部分地方政府'重管理轻服务'、对民营经济地位认知偏差，是人为割裂统一大市场的观念性障碍。传统治理思维下，一些地方政府仍习惯于用行政手段直接干预市场，而不是通过优化服务来促进市场发展。这种观念滞后导致在政策执行中，即使有良好的制度设计，也难以发挥应有效果。

在汽车行业，地方保护主义通过行政或司法手段制造'内外有别'的规则差异，如某些地方政府在消费者维权案件中，对本地企业采取'调解优先、处罚从轻'的处理原则，而对外地企业则严格执行惩罚性措施。更隐蔽的操作体现在程序层面，如某地要求跨区域消费纠纷必须由商品销售地法院管辖，但消费者需承担异地诉讼的高昂成本。在汽车行业，地方监管部门对本地车企的质检标准模糊化处理，却对外地品牌实施超常规抽检，形成'以技术标准为名的市场封锁'。这些做法背后反映的是地方政府对本地企业的保护主义思维，缺乏全国统一大市场的整体观念。

对民营经济地位的认知偏差也是观念滞后的重要表现。尽管《民营经济促进法》第一次将'两个毫不动摇'写入法律，第一次明确民营经济的法律地位，第一次在法律中规定'促进民营经济持续、健康、高质量发展，是国家长期坚持的重大方针政策'，明确民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量，但在实际执行中，一些地方政府和部门仍存在对民营经济的歧视性观念，导致民营企业在市场准入、要素获取等方面面临不平等待遇。民营企业常遇到的'玻璃门''旋转门'现象，正是这种观念滞后的直接体现。

四、破解统一大市场壁垒的策略建议

（一）制度重构：统一立法与审批流程优化

建立全国统一的市场基础制度及推进'一网通办'与审批标准化是破解统一大市场壁垒的首要策略。从国际经验看，欧盟单一市场作为全球最具代表性的区域统一大市场，通过实现商品、服务、资本和人员的'四大自由流动'，构建了高度一体化的内部市场。欧盟单一市场的核心是消除成员国间的贸易壁垒，促进资源在更大范围内优化配置。欧盟通过统一的技术标准（如CE认证）、共同的竞争政策和超国家的监管机构（如欧盟委员会）确保市场规则的一致性。欧洲法院通过判例法不断强化市场统一原则，如2021年裁定波兰司法改革破坏市场公平的案例。欧盟单一市场内部贸易额占GDP比重超过60%，成为全球最大的单一市场。

国内在统一立法与审批流程优化方面也有成功经验。山东省高唐县深入贯彻落实国务院'高效办成一件事'决策部署，创新推行'三联三变'工作法，通过联事项、联部门、联环节打破审批壁垒，变'多头跑'为'一窗办'、变'串联批'为'并联审'、变'被动审'为'主动服'。该县将原本分散于市场监管、住建、环保、文旅、卫健等多个部门的审批事项进行系统性整合，形成'一件事'主题服务清单，实现从'多头跑、多次跑'向'一窗办、一次办'转变，平均压减办理时限70%以上。银川市通过三批规划许可豁免清单迭代升级，将2类36项工程纳入豁免范围，聚焦未增加建筑面积、无独立供地的整治更新项目，通过'免审即办'机制，让更多城市微改造、设施修缮等'小而美'工程突破审批壁垒。

审批流程优化的具体措施可通过下表清晰展示：

（二）利益协调：建立跨区域利益共享机制

完善央地财政分成制度及推行重大项目利益共享是协调各方利益、破解统一大市场壁垒的重要策略。从国际经验看，北美自由贸易区（NAFTA）作为发达国家与发展中国家共建自由贸易区的典范，于1994年正式成立，旨在消除成员国间关税及非关税壁垒，实现商品、服务与资本自由流动。NAFTA通过垂直分工体现美、加、墨三国之间的经济互补关系，美国和加拿大利用发达技术和知识密集型产业，墨西哥则利用廉价劳动力发展劳动密集型产品。NAFTA的实施使三国间贸易额大幅增长，墨西哥成为美国的重要贸易伙伴。尽管NAFTA存在就业岗位流失、环境标准争议等问题，但其成功运行经验为南北区域经济合作提供了重要借鉴。2018年，三国达成《美墨加协定》（USMCA），在保留NAFTA核心内容基础上，增加了劳工权益、环境保护和数字贸易等新条款。

国内在跨区域利益共享机制方面也有成功探索。河南省在融入服务全国统一大市场建设中涌现出多个典型案例，如濮阳市《推动鲁豫毗邻地区市场化一体化发展》聚焦市场基础设施'硬联通'与规则标准'软连接'，在交通互联、产业联动、生态补偿、民生共享等关键领域取得突破性进展；安阳市创新建立'异地帮办、企业免跑'跨区域信用修复机制，率先建立安濮鹤协同修复及晋冀鲁豫'四省五市'跨省联动机制；开封市创新打造'依法行政·码上监督'平台，破解重复检查、任性执法等市场壁垒。河南省发改委推行专项信用报告代替无违法违规记录证明改革，依托'信用中国（河南）'网站免费为市场主体出具专项信用报告，代替省内47个领域出具的无违法违规记录证明，大幅降低了企业的制度性成本。

在电力市场一体化方面，中国探索了跨电网经营区电力交易机制。北京电力交易中心推动《跨电网经营区常态化电力交易机制方案》的实施，实现了云南、广西等地的绿电跨电网经营区向上海、浙江、安徽等电力缺口地区输送，在迎峰度夏期间输送超过20亿千瓦时电能，相当于80多万户家庭1年的用电量。这种'云桂发货、上海签收'的探索正在成为常态，有效促进了能源资源在全国范围内的优化配置。

（三）权力规范：强化公平竞争审查与执法统一

破除行政垄断及建立跨区域联合执法机制是规范权力运行、维护市场公平竞争的关键策略。《公平竞争审查条例》作为《民营经济促进法》的重要配套制度，被认为是打破'玻璃门'隐性壁垒的核心抓手，为民营企业营造了公正竞争的制度环境。公平竞争审查制度全面落地，各地持续强化公平竞争审查机制建设，将审查范围覆盖政策制定全流程，有效遏制了滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

最高人民法院发布的《人民法院助力全国统一大市场建设典型案例》包括张文中诈骗、单位行贿、挪用资金再审改判无罪案等，展示了司法在保护市场主体合法权益、维护市场公平竞争方面的重要作用。在司法实践中，最高人民法院通过典型案例明确部门规章与地方性法规冲突的适用规则，确立了四步式判断方法：首先判断是否构成'真实冲突'，其次审查是否存在'上位法依据'，再次区分'专属权限'与'一般权限'，最后启动'裁决机制'。如某省规定资源开发企业必须在当地注册，与《关于加快建设全国统一大市场的意见》精神不符，经审查后被纠正。这些案例表明，部门立法冲突已成为人为割裂统一大市场的重要制度性壁垒，亟需通过统一立法标准、强化公平竞争审查等途径加以解决。

《反垄断法》修订后，进一步强化了对行政垄断的规制，为破除地方保护和市场分割提供了法律依据。市场监管总局发布的2023年民生领域反垄断执法专项行动典型案例，涉及滥用行政权力排除、限制竞争行为，固定商品价格及分割销售市场的横向垄断行为以及行业协会组织本行业的经营者从事垄断行为等重要法律问题，涵盖交通、建材、原料等多个领域。这些执法行动有效震慑了行政垄断行为，为统一大市场建设提供了法治保障。

（四）主体赋能：保障各类市场主体平等地位

落实'非禁即入'及优化民营企业融资支持是赋能市场主体、促进公平竞争的重要策略。《民营经济促进法》的实施为民营经济发展注入强劲动力，各项核心指标呈现积极向好态势：企业规模持续扩大，截至2025年7月底，实有民营经济组织达1.85亿户，占全部经营主体的96.38%，民营企业数量5670.7万户，占企业总数的92%；就业吸纳能力稳步增强，2025年4月底民营经济养老保险缴费人数占企业职工缴费总人数的79.4%，成为就业主渠道；创新主体地位日益凸显，国家高新技术企业、国家级专精特新'小巨人'企业中民营企业占比分别超92%和80%，在5G通信、新能源汽车等领域实现技术突破，2024年首次成为高技术产品最大进出口主体。

在融资支持方面，《民营经济促进法》第三章'投资融资促进'对改善民营企业融资环境作出系统性规制，第二十三条要求金融机构'按照市场化、可持续原则开发适配民营经济特点的金融产品和服务'，第二十五条明确'健全多层次资本市场体系，支持符合条件的民营企业通过股票、债券等方式平等获得直接融资'，形成了全方位融资支持法律框架。政府性融资担保体系日趋完善，财政部等六部门联合印发《政府性融资担保发展管理办法》，明确政策性融资担保机构主业定位，构建起'国家融资担保基金—省级再担保机构—辖内融资担保机构'三层组织体系，实现全国市级机构全覆盖、县级业务全覆盖，支小支农担保金额占比原则上不低于80%，为民营企业提供了有力的增信支持。债券市场方面，2024年民营企业债券发行量达3.34万亿元，实现2020年以来以来首度正增长且净融资额转正，直接融资对间接融资的补充作用显著增强。

国企与民企在要素获取上的平等待遇措施可通过下表清晰展示：

五、结论与展望

人为割裂统一大市场的壁垒成因复杂多样，涉及制度、利益与权力三个维度。从制度层面看，立法分散与审批体系缺陷导致了规则不统一和效率低下；从利益层面看，地方保护与部门利益固化形成了各种显性和隐性壁垒；从权力层面看，央地关系与政企关系失衡导致权力对市场的过度干预。这些壁垒相互交织、相互强化，构成了阻碍全国统一大市场建设的系统性障碍。

破解统一大市场壁垒需要系统性策略，包括制度重构、利益协调、权力规范和主体赋能四个方面。制度重构方面，需要建立全国统一的市场基础制度，推进'一网通办'与审批标准化；利益协调方面，需要完善央地财政分成制度，推行重大项目利益共享；权力规范方面，需要强化公平竞争审查与执法统一，破除行政垄断；主体赋能方面，需要落实'非禁即入'，优化民营企业融资支持，保障各类市场主体平等地位。

展望未来，全国统一大市场建设仍面临诸多挑战，但也充满机遇。随着《民营经济促进法》《市场准入负面清单》等政策法规的深入实施，以及数字技术的赋能，市场监管将更加精准高效，要素流动将更加自由顺畅，市场环境将更加公平透明。通过持续深化改革，破除各种人为割裂统一大市场的壁垒，必将为构建新发展格局、推动高质量发展提供强大动力。

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