作者:牛献忠 博士 研究员 中共中央党校（国家行政学院）

党的二十届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署，明确提出要“完善城乡基层治理体系，健全城乡融合发展体制机制”。这为我们审视和借鉴世界城市化经验、走好中国特色城镇化道路提供了根本遵循。城市化作为现代化进程的重要引擎，其发展规律和治理经验具有普遍参考价值，深入总结发达国家城市化过程中的问题与对策，对于落实全会精神、推动我国新型城镇化高质量发展具有重要意义。

城市化作为现代化进程的必然产物，在发达国家经历了漫长而曲折的发展历程。尽管各国国情不同、时代背景各异，但城市化过程中出现的问题及其解决路径，却呈现出惊人的规律性和可借鉴性。从英国的“羊吃人”运动到美国的“锈带”困境，从俄罗斯远东的兴衰到欧洲的“城市病”治理，这些历史经验为我们提供了宝贵的镜鉴。

一、城市化问题的普遍性与规律性

纵观世界城市化进程，无论是早期工业化国家还是后发追赶型国家，都不可避免地面临相似的结构性问题。这些问题并非某个国家或地区的特例，而是城市化发展到一定阶段的必然产物，具有明显的规律性特征。

人口流动的阵痛是首要问题。当农业社会向工业社会转型时，大量农村人口涌入城市，导致城市人口急剧膨胀，住房、就业、教育、医疗等公共服务供给严重不足。这种“过度城市化”现象在19世纪的英国、20世纪的美国、乃至当代的发展中国家都反复上演。

产业转型的失业压力是另一核心问题。机械化、自动化技术的应用，在提高生产效率的同时，也造成传统农业和手工业从业者大规模失业。英国圈地运动中的“羊吃人”、美国密西西比河沿岸棉农的困境，本质上都是技术进步对传统就业的冲击。

空间结构的失衡同样具有普遍性。城市中心区过度拥挤、基础设施超负荷运转，而郊区或农村地区则出现人口流失、产业衰退、建筑废弃等问题。这种“中心-边缘”的二元结构，在俄罗斯远东地区、美国“锈带”城市、欧洲老工业区都有体现。

社会分化的加剧也不容忽视。城市化往往伴随着贫富差距扩大、社会阶层固化、社区隔离等问题。恩格斯在《英国工人阶级状况》中描述的曼彻斯特贫民窟，与当代发达国家存在的“内城问题”、发展中国家的“棚户区”现象，在本质上具有相似性。

二、发达国家城市化问题的典型案例

英国上演过圈地运动与工人阶级困境一幕。18-19世纪英国的圈地运动，是早期城市化问题的典型代表。为了发展毛纺织业，贵族和资本家通过圈地养羊，剥夺了农民的土地和生计。大量失地农民被迫涌入城市，成为产业工人。恩格斯在《英国工人阶级状况》中详细记载了曼彻斯特等工业城市的悲惨景象：工人居住在拥挤、肮脏的贫民窟，工作时间长达14-16小时，工资微薄，缺乏基本保障。这种“羊吃人”式的城市化，虽然推动了工业革命，但也付出了巨大的社会代价。

美国经受了机械化冲击与“锈带”的形成。20世纪中叶，美国农业和制造业的机械化进程，导致密西西比河沿岸及南部产棉区大量农民失业。与此同时，传统制造业城市如底特律、匹兹堡等，因产业转移和自动化技术应用，也出现大规模失业。这些地区的人口大量流失，城镇村庄废弃，形成所谓的“锈带”。失业工人涌入纽约、芝加哥等大城市，但城市吸纳能力有限，导致城市贫困、犯罪、住房紧张等问题加剧。这一过程与英国圈地运动有相似之处，都是技术进步导致传统就业岗位消失，但美国的问题发生在工业化后期，其规模和复杂性更为突出。

俄罗斯远东开发与人口流失此起彼伏。苏联时期的远东开发计划，通过行政手段将大量囚犯、工人、移民迁往远东地区，推动了该地区的城市化。但市场化改革后，由于经济衰退、气候恶劣、基础设施落后等原因，远东地区人口大量流失，城市萎缩，建筑废弃。这一案例说明，单纯依靠行政力量推动的城市化，缺乏内生动力，一旦外部条件改变，就可能出现逆转。这与美国“锈带”的衰退有相似之处，但俄罗斯的问题更多源于计划经济体制的弊端。

三、发达国家解决城市化问题的经验借鉴

尽管各国国情不同，但发达国家在应对城市化问题过程中积累的经验，具有重要的借鉴价值。

1. 建立完善的社会保障体系。发达国家普遍建立了覆盖全民的社会保障制度，为进城农民和失业工人提供基本生活保障。英国在19世纪末开始建立社会保障制度，美国在20世纪30年代通过《社会保障法》，为失业者、老年人、残疾人提供保障。这些制度虽然不能完全消除贫困，但有效缓解了城市化过程中的社会矛盾，为产业转型提供了缓冲空间。我国在推进城市化过程中，应注重与扶贫工作的统筹衔接，将“两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房安全）作为基本底线融入城乡社会保障网，特别是为进城农民工及新市民提供稳固的养老、医疗、失业等基本保障，防止因城市化产生新的贫困群体。

2. 加强职业培训与就业服务。针对产业转型导致的失业问题，发达国家普遍重视职业培训和就业服务。德国建立了“双元制”职业教育体系，为产业工人提供持续培训；美国通过社区学院、职业培训项目，帮助失业工人掌握新技能。这些措施提高了劳动力的适应性，缓解了结构性失业压力。我国应深刻认识到，脱贫的根本出路在于稳定和扩大就业。 在借鉴国际经验的基础上，须加大对农民工、脱贫人口及失业人员的职业技能培训投入，建立终身技能提升体系。同时必须明确，城市若不能实现高质量发展，创造充足、高质量的就业岗位，农村的全面振兴也将失去核心依托。只有城市产业升级与乡村产业兴旺形成联动，才能真正实现城乡融合发展。

3. 创新废弃建筑与土地再利用机制。发达国家在应对城市收缩、建筑废弃问题时，探索了多种创新模式。美国通过“棕地再开发”计划，将废弃工业用地改造为商业、住宅或公园；德国鲁尔工业区通过文化创意产业、旅游开发等方式，实现老工业区复兴；日本针对人口减少地区，推行“紧凑城市”战略，集中资源提升城市品质。这些经验表明，废弃建筑和土地并非负担，而是可再生的资源。结合我国实际，在乡村振兴过程中，尤其需要对人口持续负增长的农村地区进行科学评估，避免低效、重复的基础设施投资。 应借鉴“紧凑”理念，将扶贫及乡村建设资金优先投向人口集聚、有发展潜力的村镇，或用于支持易地搬迁后续扶持，着力提高资金使用效益，防止资源浪费。

4. 推动城乡协调发展。发达国家在经历城市化阵痛后，普遍认识到城乡协调发展的重要性。英国通过“新城运动”疏解大城市压力，法国通过“领土整治”政策促进区域平衡发展，日本通过“地方创生”战略振兴乡村。我国应坚持城乡统筹发展，促进城乡要素双向自由流动和平等交换。在资源配置上，要更加注重效益导向，对人口流失严重的农村区域，基础设施投入应转向维护和提质增效，而非规模扩张，把有限资源集中用于促进城乡产业协同和公共服务均等化。

5. 强化规划引导与制度保障。发达国家城市化经验表明，科学规划和制度保障是应对城市化问题的关键。英国早在19世纪就通过《公共卫生法》《住房法》等立法，改善城市环境；美国通过分区规划、土地用途管制，引导城市有序发展；德国通过严格的空间规划体系，控制城市蔓延。这些制度安排，为城市化提供了稳定的预期和规范。我国应加强城市规划的科学性和权威性，完善土地、住房、环境等领域的法律法规，并将提高各类资金（包括扶贫资金）使用效益的原则纳入制度设计，为城市化与乡村振兴的健康发展提供坚实的制度保障。

四、对我国城市化的启示

当前我国正处于城市化快速发展阶段，面临的问题与发达国家历史上出现的问题有相似之处，但也有新的时代特征。借鉴发达国家经验，应把握以下几点：

第一，坚持问题导向，提前预判风险。 发达国家城市化过程中出现的问题，如人口过度集中、产业转型失业、社会分化等，在我国已有苗头。应加强研究预判，提前制定应对措施，避免重蹈覆辙。特别是在城市化进程中，必须将巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，建立长效机制。

第二，注重制度创新，避免路径依赖。 发达国家经验表明，单纯依靠市场力量或行政手段，都难以解决城市化问题。应探索政府与市场协同、中央与地方联动的治理机制，形成符合国情的城市化模式。在扶贫和乡村建设领域，更要创新资金使用和管理机制，确保投入产出效益最大化。

第三，尊重客观规律，避免急于求成。 城市化是一个长期过程，发达国家用了上百年时间才完成转型。我国应尊重规律，循序渐进，既要防止“城市化滞后”，也要避免“过度城市化”。对于农村地区的发展，要依据人口流动趋势和地域条件，分类施策，不搞“一刀切”的投入。

第四，坚持以人为本，人民至上。 城市化的最终目的是人的发展。应始终把保障和改善民生放在首位，让全体人民共享城市化成果，避免出现“城市繁荣、社会撕裂”的局面。核心是抓住就业这个民生之本，通过城市的高质量发展带动农村劳动生产率的提升，最终实现城乡居民的共同富裕。

世界发达国家的城市化历程，既是一部充满挑战的奋斗史，也是一部可供借鉴的经验集。从英国的圈地运动到美国的“锈带”困境，从俄罗斯远东的兴衰到欧洲的城乡协调，这些案例告诉我们：城市化问题具有普遍性，但解决路径需要结合国情创新。正如习近平总书记所强调的，“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。我国作为后发国家，应充分吸收发达国家经验教训，立足本国实际，在城市化进程中统筹好扶贫与保障工作，牢牢把握就业这一关键，优化城乡投资布局，提升资金使用效率，走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化道路，避免重蹈“先污染后治理”“先发展后补偿”的覆辙。这既是对历史负责，也是对未来的担当。