一、引言：历史方位与时代背景

党的二十届四中全会于2025年10月20日至23日在北京举行，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。这次全会是在我国即将胜利完成'十四五'主要目标任务，进入基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期召开的一次重要会议。全会指出，'十五五'时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。

从历史坐标看，'十五五'规划（2026-2030年）是中国迈向2035年基本实现社会主义现代化目标的关键阶段。党的二十大明确到2035年基本实现社会主义现代化，并将人均国内生产总值达到中等发达国家水平作为标志性指标。'十四五'时期（2021-2025年）已实现良好开局，'十五五'时期需要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破。

从发展环境看，'十五五'时期我国发展面临深刻复杂变化，处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。从国际看，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破。我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。同时，世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发；单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足；大国博弈更加复杂激烈。从国内看，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。

'十五五'时期经济社会发展的指导思想是：坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、'三个代表'重要思想、科学发展观，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，围绕全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，统筹推进'五位一体'总体布局，协调推进'四个全面'战略布局，统筹国内国际两个大局，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持稳中求进工作总基调，坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以全面从严治党为根本保障，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。

'十五五'时期经济社会发展必须遵循'六个坚持'原则：坚持党的全面领导；坚持人民至上；坚持高质量发展；坚持全面深化改革；坚持有效市场和有为政府相结合；坚持统筹发展和安全。这些原则为'十五五'时期的发展提供了根本遵循。

二、五大主线：中国发展的战略支柱

（一）基建强国：筑牢现代化根基

'十五五'规划将'建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基'摆在战略任务的第一条，而基础设施建设作为现代化产业体系的重要支撑，成为五大主线之首。根据国家发展改革委数据，2024年我国基础设施投资增长4.4%，在固定资产投资中发挥重要支撑作用。'十五五'期间，基础设施建设将聚焦重大工程与重点领域安全能力建设，如川藏铁路、西部陆海新通道、新能源大基地等，2025年将有8000亿元专项资金重点支持1459个核心项目，全面激活基建产业链。

从投资结构看，'十五五'期间基础设施建设将呈现三大特点：一是传统基础设施升级改造与新型基础设施建设并重。传统基础设施方面，将优化提升交通、水利、能源等基础设施网络；新型基础设施方面，将适度超前建设5G、数据中心、工业互联网等数字基础设施。二是区域协调发展导向明显，将加强基础设施统筹规划，完善现代化综合交通运输体系，促进区域间基础设施互联互通。三是绿色低碳转型加速，将加大清洁能源、节能环保等基础设施建设力度，支持碳达峰碳中和目标实现。

基建强国战略的实施，将为'十五五'期间中国经济发展提供强大支撑。一方面，基础设施投资将直接拉动经济增长，创造大量就业机会；另一方面，现代化基础设施网络将降低全社会物流成本，提高经济运行效率，为高质量发展奠定坚实基础。据测算，未来5年基础设施建设将新增10万亿元左右的市场空间，为相关产业发展提供广阔天地。

（二）科技强国：创新驱动发展

科技自立自强是'十五五'规划的核心主线之一，也是应对国际竞争的关键支撑。2024年，我国研发经费投入达到3.6万亿元，稳居世界第二，专利申请与授权量全球第一，科技创新实力显著提升。'十五五'期间，我国将抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。

'十五五'期间科技创新将聚焦四个方面：一是加强原始创新和关键核心技术攻关。完善新型举国体制，全链条推动重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。突出国家战略需求，部署实施一批国家重大科技任务。加强基础研究战略性、前瞻性、体系化布局。强化科学研究、技术开发原始创新导向。二是推动科技创新和产业创新深度融合。统筹国家战略科技力量建设，增强体系化攻关能力。强化科技基础条件自主保障，完善区域创新体系。支持企业牵头组建创新联合体、承担更多国家科技攻关任务。支持高新技术企业和科技型中小企业发展。三是一体推进教育科技人才发展。建立健全一体推进的协调机制，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动。围绕科技创新、产业发展和国家战略需求协同育人，加快建设国家战略人才力量。四是深入推进数字中国建设。建设开放共享安全的全国一体化数据市场，加快人工智能等数智技术创新，全面实施'人工智能+'行动。

在重点领域，'十五五'期间将加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展；推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。这些领域的技术突破和产业化，将为中国经济高质量发展提供强大动力。2024年，我国高技术制造业增加值增长8.9%，占规模以上工业增加值比重为16.3%，这一比重在'十五五'期间有望进一步提升。

（三）金融强国：服务实体经济

金融是现代经济的核心，金融强国建设是'十五五'规划的重要主线。2024年中国金融竞争力指标已从2020年的41.2提升至45.3，金融体系稳健性不断增强。'十五五'期间，我国将着力打造'强货币、强央行、强金融机构'等六个强大，提升金融竞争力，更好地服务实体经济。

'十五五'期间金融改革将聚焦四个方向：一是完善金融支持实体经济体制机制。优化金融资源配置结构，加大对科技创新、绿色发展、中小微企业等重点领域的支持力度。二是深化金融供给侧结构性改革。健全多层次资本市场体系，提高直接融资比重，增强金融服务普惠性。三是防范化解金融风险。健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，坚决守住不发生系统性金融风险底线。四是扩大金融高水平对外开放。稳步推进人民币国际化，深化国际金融合作，提升金融全球竞争力。

在具体政策措施上，'十五五'期间将实施适度宽松的货币政策，适时降准降息，推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利性。2025年，中央财政赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元；拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元；拟发行特别国债5000亿元支持国有大型商业银行补充资本；拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元。这些政策措施将为金融支持实体经济提供有力保障。

（四）消费强国：扩大内需战略

消费是经济增长的重要引擎，消费强国建设是'十五五'规划的又一重要主线。2024年，我国社会消费品零售总额487895亿元，比上年增长3.5%，最终消费支出拉动国内生产总值增长2.2个百分点。但与发达国家相比，我国居民消费率仍有较大提升空间——2024年中国居民消费率仅为39.9%，而美国同期消费率为68%。'十五五'期间，我国将坚持扩大内需这个战略基点，通过增收和减负两大路径，建设消费强国。

在增收方面，'十五五'期间将通过产业升级创造新就业，提升劳动报酬和财产性收入。一是促进高质量充分就业，拓宽高校毕业生等青年就业创业渠道，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，提高技能人才待遇水平。二是完善收入分配制度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全各类生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。三是扩大中等收入群体，通过职业技能提升、创新创业支持等途径，推动更多低收入人群迈入中等收入行列。

在减负方面，'十五五'期间将优化财政支出结构，加大教育、医疗等公共服务投入，降低居民生活成本。一是实施提振消费专项行动，安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。二是完善社会保障体系，居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高30元和5元。三是优化消费环境，加强消费者权益保护，完善消费维权机制。

'十五五'期间，新消费领域如银发经济、托育服务、智能家电等将成为消费突破口。随着人均收入水平提高和消费结构升级，这些领域有望保持快速增长，为消费强国建设提供新动能。

（五）民生强国：共享发展成果

民生是人民幸福之基、社会和谐之本，民生强国建设是'十五五'规划的最终落脚点。2024年，我国居民人均可支配收入实际增长5.1%，与经济增长基本同步；人均预期寿命达到79岁，孕产妇死亡率下降至14.3/10万，婴儿死亡率下降至4.0‰，均为历史最好水平。'十五五'期间，我国将加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。

'十五五'期间民生改善将聚焦三大领域：一是教育领域。扩大优质教育资源覆盖面，完善与人口变化相适应的教育资源配置机制。2024年全国一般公共预算教育支出42076亿元，增长2%，中央本级教育支出1661亿元、同比增长5.7%。2025年中央本级教育支出预算安排1744.43亿元、增长5%。二是医疗卫生领域。强化基本医疗卫生服务，优化药品集采政策，强化质量评估和监管。2024年全国卫生总费用初步核算为90895.5亿元，占GDP的比重为6.7%，其中政府卫生支出占24.9%，社会卫生支出占47.6%，个人卫生支出占27.5%。三是社会保障领域。完善社会保障和服务政策，城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，制定促进生育政策，发放育儿补贴。

'十五五'期间，我国将重点应对三大民生挑战：基本公共服务不均等、城乡差距、老龄化与少子化。应对策略包括：大健康与托育服务上升为国家战略；发展终身教育、职业技能培训等人力资本服务业；释放新型家庭服务与文旅消费需求。通过这些措施，'十五五'期间民生保障水平将进一步提升，人民群众的获得感、幸福感、安全感将不断增强。

三、九大信号：政策导向的深层解读

（一）高质量发展取代高速增长

'十五五'规划释放的第一个重要信号是高质量发展取代高速增长成为核心目标。2024年，我国国内生产总值达到134.9万亿元，增长5%，增速居世界主要经济体前列，对全球经济增长的贡献率保持在30%左右。但与过去相比，'十五五'规划更加注重发展的质量和效益，而非单纯追求速度。

这一转变体现在多个方面：一是经济增长目标更加务实。将'十五五'时期经济增长目标设定在5%左右，既保持了合理增速，又为高质量发展预留了空间。二是发展评价指标更加多元。除了GDP增速外，全要素生产率、居民消费率、单位GDP能耗等质量指标受到更多关注。三是发展方式更加绿色低碳。'十五五'期间单位国内生产总值能耗降低3%左右，碳达峰目标将如期实现，主要污染物排放总量持续减少。

高质量发展的核心是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。'十五五'期间，我国将通过科技创新、产业升级、绿色转型等途径，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

（二）共同富裕实质落地

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。'十五五'规划释放的第二个重要信号是共同富裕将从理念走向实质落地。2024年，全国居民人均可支配收入为41314元，其中城镇居民54188元，农村居民23119元，城乡收入比为2.34:1。收入分配不均现象显著，居民人均可支配收入中位数为34707元，仅为平均数的84%。

'十五五'期间，共同富裕将通过以下路径实现：一是扩大中等收入群体。目标是中等收入群体从4亿扩至8亿，形成橄榄型收入分配结构。二是完善收入分配制度。提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全各类生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。三是加大再分配调节力度。完善个人所得税制度，加大财政转移支付力度，提高基本公共服务均等化水平。四是发挥第三次分配作用。发展慈善事业，鼓励高收入人群和企业更多回报社会。

共同富裕不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义，而是全体人民共同富裕。'十五五'期间，通过这些政策措施，我国将逐步缩小地区差距、城乡差距、收入差距，让发展成果更多更公平惠及全体人民，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

（三）'反内卷'成国家战略

'十五五'规划释放的第三个重要信号是'反内卷'成为国家战略。所谓'内卷'，是指一种社会或组织内部在资源有限的情况下，个体或群体通过过度竞争来获取有限资源，导致整体效率下降的现象。'十五五'规划明确提出要'综合整治'内卷式'竞争'，破除地方保护、市场分割，建设全国统一大市场。

'反内卷'战略将主要通过以下措施实施：一是加强反垄断和反不正当竞争执法。防止资本无序扩张，维护公平竞争市场秩序。二是破除地方保护和市场分割。清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。三是优化营商环境。深化'放管服'改革，降低制度性交易成本，激发市场主体活力。四是完善产业政策。推动产业政策从差异化、选择性向普惠化、功能性转变，让各类市场主体公平竞争。

'反内卷'战略的实施，将有利于提高资源配置效率，降低社会运行成本，增强经济发展动力。'十五五'期间，通过建设统一开放、竞争有序的高标准市场体系，我国将形成更加公平、更有效率的竞争环境，推动经济高质量发展。

（四）育儿补贴制度确立

'十五五'规划释放的第四个重要信号是育儿补贴制度的确立。面对人口少子化趋势，'十五五'规划明确提出要'倡导积极婚育观，优化生育支持政策和激励措施'，发挥育儿补贴、个税抵扣等政策的综合作用。

根据《育儿补贴制度实施方案》，育儿补贴制度从2025年1月1日起实施，补贴对象为符合法律法规规定生育的3周岁以下婴幼儿，至其年满3周岁。每孩每年3600元，这是新中国成立以来首次大范围、普惠式、直接性向群众发放的民生保障现金补贴，是一项惠民利民的重大举措。

育儿补贴制度的确立，标志着国家正式接管'养娃成本'，体现了国家对人口问题的高度重视。这一制度将帮助减轻家庭养育负担，营造生育友好的社会氛围，更好地保障和改善民生。预计在育儿补贴+免费学前教育等政策支持下，生育意愿有望迎来拐点，为人口长期均衡发展提供有力支撑。

（五）人均寿命提升至80岁

'十五五'规划释放的第五个重要信号是人均预期寿命提升至80岁。2024年，我国人均预期寿命达到79岁，'十二五'到'十四五'期间每5年增长1岁。'十五五'期间，随着医疗卫生条件进一步改善，人均预期寿命有望达到80岁，进入高收入国家行列。

人均寿命提升的背后是医疗卫生体系的全面进步。'十五五'期间，我国将重点推进以下工作：一是强化基本医疗卫生服务。优化药品集采政策，强化质量评估和监管，降低群众医药负担。二是完善医疗卫生服务体系。加强基层医疗卫生机构建设，推进分级诊疗，提高医疗服务可及性。三是加强重大疾病防控。完善公共卫生体系，提高重大疫情防控能力。四是发展健康产业。培育壮大生物医药、医疗器械等产业，满足人民群众多样化健康需求。

健康中国建设不是口号，而是实实在在的民生工程。'十五五'期间，随着医疗卫生投入持续增加、医疗服务体系不断完善，我国人民健康水平将进一步提高，为经济社会发展提供有力的人力资源支撑。

（六）三农仍是重中之重

'十五五'规划释放的第六个重要信号是三农问题仍是重中之重。2024年，我国粮食产量达到70650万吨，比上年增加1109万吨，增产1.6%，首次跃上1.4万亿斤新台阶，亩产提升10.1斤。但农业农村现代化仍然是中国式现代化的最大短板，需要优先补上。

'十五五'期间，农业农村工作将聚焦以下重点：一是保障粮食安全。落实最严格的耕地保护制度，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，确保粮食产量稳定在1.3万亿斤以上。二是促进农民增收。发展乡村特色产业，拓宽农民增收渠道，让农民更多分享产业增值收益。三是改善农村人居环境。实施农村人居环境整治提升行动，建设宜居宜业和美乡村。四是深化农村改革。巩固完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，推动城乡融合发展。

农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。'十五五'期间，通过这些政策措施，我国将加快补齐农业农村短板，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实基础。

（七）房地产退出C位

'十五五'规划释放的第七个重要信号是房地产退出经济C位。过去几十年，房地产业作为国民经济的重要支柱产业，对经济增长贡献显著。但'十五五'规划明确提出要'推动房地产高质量发展'，标志着房地产行业定位发生根本性转变，从经济发动机变身民生制造业。

这一转变基于以下背景：一是我国城镇化率已达到67.00%，比上年末提高0.84个百分点，城镇化进程进入中后期，住房需求增速放缓。二是人口结构变化，2024年末全国人口140828万人，比上年末减少139万人，出生率6.77‰，死亡率7.76‰，自然增长率为-0.99‰，人口总量开始下降。三是防范化解风险需要，避免房地产泡沫化金融化。

'十五五'期间，房地产政策将坚持'房住不炒'定位，重点满足居民合理住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。一是完善住房供应体系，加大保障性住房建设和供给。二是优化房地产金融政策，防范化解风险。三是推动房地产业转型发展，发展绿色建筑、智能建筑等新业态。

房地产行业定位的转变，有利于经济结构优化升级，降低经济对房地产的过度依赖，促进经济高质量发展。'十五五'期间，随着房地产业回归民生属性，我国经济发展将更加均衡、可持续。

（八）人才强国，全面引才开放

'十五五'规划释放的第八个重要信号是人才强国战略的全面开放。人才是第一资源，是创新驱动发展的核心要素。'十五五'规划明确提出要'全面引才开放'，建立全球双向流动的人才体系，吸引世界顶尖科学家，也让中国青年走出去、再回来。

'十五五'期间，人才工作将重点推进以下方面：一是完善人才发展体制机制。破除人才发展障碍，激发人才创新创造活力。二是加大人才培养力度。围绕国家战略需求，培养高水平创新人才和高技能人才。三是优化人才引进政策。实施更加开放的人才引进政策，吸引海外高层次人才。四是改善人才发展环境。提供优质服务，解决人才后顾之忧，让人才安心创新创业。

人才强国战略的全面开放，有利于我国在全球范围内集聚高素质人才，提升国家创新能力和竞争力。'十五五'期间，通过建设全球人才高地，我国将为高质量发展提供强有力的人才支撑。

（九）统一进程加速

'十五五'规划释放的第九个重要信号是统一进程加速。国家统一是中华民族的根本利益所在。'十五五'规划明确提出要'促进香港、澳门长期繁荣稳定，推动两岸关系和平发展、推进祖国统一大业'，从表述到节奏，都释放出更积极的信号。

'十五五'期间，统一工作将重点推进以下方面：一是坚持一个中国原则和'九二共识'。坚决反对'台独'分裂行径，维护国家主权和领土完整。二是深化两岸融合发展。完善保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施，为台湾同胞办实事、做好事、解难事。三是壮大爱国爱港爱澳力量。支持港澳更好融入国家发展大局，保持港澳长期繁荣稳定。

统一进程的加速，体现了党中央对国家统一大业的高度重视和坚定决心。'十五五'期间，通过这些政策措施，我国将朝着完全统一的目标迈出更加坚实的步伐，为实现中华民族伟大复兴创造更加有利的条件。

四、结语：迈向现代化的新征程

'十五五'规划是中国迈向2035年基本实现社会主义现代化目标的关键一步。规划提出的五大主线和九大信号，构成了中国未来五年发展的战略框架和政策导向。从基建强国到科技强国，从金融强国到消费强国，再到民生强国，五大主线相互支撑、相互促进，共同推动中国式现代化建设。而九大信号则明确了政策导向和重点领域，为经济社会发展提供了清晰指引。

'十五五'时期，我国发展将呈现三个方面新的阶段性特征：首先，面对内外发展环境的变化，我国将在坚持'积极应变'的基础上更多推动'主动求变'。针对外部约束条件增多的挑战，积极转变应对思路，围绕人工智能、数字经济、气候变化、太空与极地等新兴领域的国际战略博弈，积极参与并引领规则制定，善于主动出牌和做牌，做到敢于斗争、善于斗争，优化动态博弈过程的收益函数，体现大国竞争与合作的战略主动。其次，面对发展动能转换，我国将在坚持'稳中求进'总基调的基础上更多推动'以进促稳'。明确把'建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基'摆在我国发展战略任务的第一条，坚持以科技自立自强为突破口，寻求技术进步的最大转化率，培育壮大新兴产业和未来产业，打造一批具有前沿带动能力的高技术产业集群，充分用好强大国内市场这一重要的稀缺性战略资源，实现我国经济高质量、可持续的稳定增长。第三，面对发展策略调整，我国将在坚持'目标引领'的基础上更多推动'战略引领'。按照体系化、系统化、制度化的要求设计政策步骤，围绕以新质生产力驱动高质量发展这一战略指引，推进发展规划与宏观调控的密切配合，坚持以智能化、绿色化、融合化为要求构建现代产业体系，注重发挥改革创新的根本动力，将全面从严治党作为发展的根本保障，统筹发展与安全，把国家发展的战略支点放在自身力量的基点上，使'十五五'时期的经济社会发展成为未来实现国家整体战略大设计的牢固基石。

'十五五'规划的实施，将对中国经济社会发展产生深远影响。一方面，规划的实施将推动经济高质量发展，提高人民生活水平，增强国家综合实力，为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。另一方面，规划的实施也将为世界经济发展注入新动能，为全球治理体系改革贡献中国智慧和中国方案，为构建人类命运共同体作出新的更大贡献。

站在新的历史起点上，我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的二十大和二十届四中全会精神，认真落实'十五五'规划各项任务，坚定信心、同心同德，埋头苦干、奋勇前进，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴而团结奋斗！中国式现代化的壮阔画卷正在展开，'十五五'规划的实施将为这幅画卷增添更加绚丽的色彩。