摘  要：国资监管体制改革是新时代完善社会主义市场经济体制、推动国有经济高质量发展的重要制度支撑。'十五五'时期，国资监管体制改革进入以管资本为主加快形成更加成熟定型制度体系的关键阶段。本文以'十五五'规划纲要为基本遵循，以制度经济学和中国特色社会主义政治经济学为理论基础，系统研究了'十五五'时期国资监管体制改革、两类公司功能赋能与国有资本运营效率提升的逻辑机理与实践路径。研究表明，以管资本为主的国资监管体制改革经历了从'管企业'到'管资产'再到'管资本'的三阶段制度演进，国有资本投资公司和运营公司（两类公司）作为'上接监管体制、下接企业经营'的关键枢纽，在授权经营、资本运作、产业培育等方面发挥着不可替代的功能作用。'十五五'时期，深化两类公司改革、完善分类考核评价体系、健全协同高效的国有资产监督体系、提升国有资本运营效率，是国资监管体制改革的核心任务。本文基于财政部、国务院国资委等权威部门发布的2021—2025年完整数据和2025—2026年最新数据，对'十四五'时期国资监管体制改革成效进行系统总结，对'十五五'时期的改革深化路径进行深入分析，并提出有针对性的政策建议。

关键词：十五五规划；国资监管体制；两类公司；国有资本运营效率；以管资本为主；授权经营

一、引言

国有资产监管体制是中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分，是完善国有资产管理体制、实现国有资本保值增值、推动国有经济高质量发展的制度基础。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，要'深化国资国企改革，推进国有经济布局优化和结构调整'。2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称'十五五'规划纲要）进一步强调，要'完善国有资产监管体制'、'深化国有资本投资、运营公司改革'，为'十五五'时期国资监管体制改革指明了方向。

2026年6月23日，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清出席会议并讲话，强调要'深入贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述精神，落实李强总理要求，时刻保持搞好国有企业的政治清醒，突出战略使命，聚焦主责主业，坚定不移深化国资国企改革'。2026年4月28日，《学习与研究》刊发国务院国资委党委署名文章《打好'五大攻坚战'全面履行'十五五'时期国资央企战略使命》，将'改革赋能攻坚战'作为五大攻坚战之一，要求着力解决影响企业活力与效率的深层次矛盾。2026年1月9日，人民网在报道中指出，'十五五'时期国资国企改革从机制突破迈向体系构建，改革的步伐将向内部纵深推进，构建与高质量发展、新质生产力相适应的新型生产关系。

国资监管体制改革的核心命题，是实现从'管企业'向'管资本'的根本转变。这一转变的关键制度载体，就是国有资本投资公司和国有资本运营公司（统称'两类公司'）。两类公司'上接监管体制，下接企业经营'，是推进政企分开、政资分开的重要制度安排，也是实现国有资本授权经营体制改革的核心抓手。经过'十四五'时期的改革探索，两类公司改革试点取得了积极成效，但在实际运行中仍存在功能定位不够清晰、授权放权不够充分、市场化运作机制不够完善等问题，需要在'十五五'时期进一步深化改革。

本文以'十五五'规划纲要为基本遵循，以制度经济学和中国特色社会主义政治经济学为理论基础，系统研究'十五五'时期国资监管体制改革、两类公司功能赋能与国有资本运营效率提升的逻辑机理与实践路径。本文的研究意义在于：在理论层面，构建了'监管体制改革—两类公司功能赋能—运营效率提升'三位一体的分析框架，丰富了国有资本授权经营体制改革的理论内涵；在实践层面，为'十五五'时期深化国资监管体制改革、完善两类公司运行机制、提升国有资本运营效率提供系统的路径参考和政策建议。

二、理论基础与制度演进

（一）国资监管体制改革的理论基础

国资监管体制改革的理论根基深植于马克思主义政治经济学和中国特色社会主义政治经济学。马克思主义经典作家在批判资本主义私有制的基础上，深刻揭示了生产资料公有制在解放和发展社会生产力中的决定性作用。在社会主义初级阶段，如何有效管理庞大的国有资产，实现国有资本的保值增值，是一个需要在实践中不断探索的重大课题。

从制度经济学的视角看，国资监管体制改革的本质是委托—代理关系的优化和制度交易成本的降低。在国有经济体系中，全体人民是国有资产的最终所有者，中央政府代表国家行使所有权，国有资产监管机构履行出资人职责，国有企业具体运营国有资产。这一多层级的委托—代理链条中，信息不对称和激励不相容问题客观存在，需要通过制度设计加以解决。以管资本为主的国资监管体制改革，正是通过缩短代理链条、明确权责边界、完善激励约束机制，降低制度运行成本，提升国有资本运营效率。

中国特色社会主义政治经济学为国资监管体制改革提供了更为丰富的理论资源。党的十五大首次提出'国有资产管理体制'概念，党的十六大确立'中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责'的体制框架，党的十七大提出'完善各类国有资产管理体制和制度'，党的十八大以来进一步深化了对国资监管规律的认识。党的十八届三中全会首次明确提出'以管资本为主加强国有资产监管'，这一重大理论创新标志着国资监管理念从'管企业'向'管资本'的历史性转变。党的十九届四中全会进一步强调'形成以管资本为主的国有资产监管体制'。党的二十届四中全会和'十五五'规划纲要在此基础上，进一步提出要'完善国有资产监管体制'、'深化国有资本投资、运营公司改革'，推动国资监管体制更加成熟定型。

（二）从'管企业'到'管资本'的制度演进

我国国资监管体制改革经历了从'管企业'到'管资产'再到'管资本'的三阶段制度演进，这一演进过程深刻反映了对国有经济规律认识的不断深化。

第一阶段（2003—2012年）：以'管企业'为主的国资监管体制初步建立。2003年，国务院国资委成立，标志着中央层面国有资产出资人制度的正式确立。这一阶段的核心任务是解决'九龙治水'的多头管理问题，实现管资产和管人、管事相结合的集中统一监管。国资委的成立有效改变了过去国有资产管理职能分散在多个部门的状况，为国有企业改革发展提供了统一的制度框架。到'十二五'末，中央企业资产总额从2003年的约8万亿元增长到2012年的约40万亿元。

第二阶段（2013—2019年）：从'管企业'向'管资本'过渡。2013年，党的十八届三中全会首次提出'以管资本为主加强国有资产监管'，开启了国资监管体制改革的深化阶段。2015年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，明确了'以管资本为主'的改革方向和具体路径。2018年，国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，启动了两类公司改革试点。这一阶段，国务院国资委持续推进职能转变，取消、下放、授权了一批监管事项，监管方式从行政审批向规范运作和监测预警转变。

第三阶段（2020年至今）：以管资本为主的国资监管体制加快形成。'十四五'时期，通过国企改革三年行动和国有企业改革深化提升行动，以管资本为主的国资监管体制加快形成。国务院国资委持续优化监管方式和手段，完善分类考核评价体系，推进数字化智能化监管，监管效能显著提升。国有资本投资、运营公司改革试点范围持续扩大，在授权经营、资本运作、产业培育等方面积累了丰富经验。2021年，国务院国资委推动19家国有资本投资公司改革试点企业深化授权经营体制改革，在战略规划、主业管理、工资总额管理等方面加大授权放权力度，取得了积极成效。

（三）两类公司的制度定位与功能演变

国有资本投资公司和国有资本运营公司（两类公司）是推进以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要制度设计。两类公司的制度定位是'上接监管体制，下接企业经营'，在国资监管机构与实体国有企业之间发挥'隔离层'和'转换器'的功能。

国有资本投资公司以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，推动产业集聚和转型升级。国有资本运营公司以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，实现国有资本合理流动和保值增值。两类公司在功能定位上各有侧重：投资公司侧重产业投资和战略控制，运营公司侧重资本运作和价值管理。

两类公司的改革经历了从试点探索到深化推进的演变过程。2014年，国务院国资委启动国有资本投资公司试点，首批选择了中粮集团、国投集团等企业。2016年，新增第二批试点，并启动国有资本运营公司试点，中国诚通集团、中国国新被确定为国有资本运营公司试点企业。2018年，国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，系统构建了两类公司改革试点的制度框架。到'十四五'时期，两类公司改革试点范围持续扩大，试点企业在授权经营、公司治理、选人用人、激励约束等方面进行了积极探索，形成了各具特色的改革模式。

三、'十四五'时期国资监管体制改革的成效与基础

（一）以管资本为主的国资监管体制加快形成

'十四五'时期，以管资本为主的国资监管体制改革取得突破性进展，监管效能显著提升。据国务院国资委介绍，国务院国资委持续优化监管方式和手段，在战略规划、主业管理、工资总额管理、选人用人等方面加大授权放权力度，取消、下放、授权了一批监管事项，监管方式从事前审批向事中事后监管转变，从行政化管理向市场化、法治化方式转变。

在监管制度建设方面，国务院国资委持续完善分类考核评价体系。2025年，国务院国资委考核分配局编印了《企业绩效评价标准值2025》，为引导企业加强行业对标分析、提升经营发展质量提供了科学依据。在考核指标体系设计上，从单纯关注财务指标向综合考量战略使命、科技创新、社会贡献等多维度转变，对不同功能定位的国有企业实行差异化的考核标准。对于公益类国有企业，重点考核公共服务质量和成本控制；对于商业一类国有企业，重点考核经济效益和资本回报；对于商业二类国有企业，兼顾经济效益和战略任务完成情况。

在监管方式创新方面，数字化智能化监管手段得到广泛应用。国务院国资委加快建设国资国企在线监管系统，实现了对中央企业财务、投资、产权、人事等关键信息的实时监测和动态分析。通过大数据、人工智能等技术手段，监管的实时性、精准性和有效性显著提升。在风险防控方面，国务院国资委健全风险监测预警机制，加强对中央企业投资风险、债务风险、金融业务风险、境外经营风险等重点领域的动态监测和早期预警。

在经营业绩层面，国资监管体制改革的成效体现在国有企业整体经营效益的持续提升。'十四五'时期，中央企业资产总额从'十三五'末的不到70万亿元增长到2024年底的91万亿元，截至2025年底突破95万亿元，年均增速达6.9%。利润总额从'十三五'末的1.9万亿元增长到2.6万亿元（2024年），营业收入利润率升至6.7%。2025年，中央企业实现利润总额2.5万亿元，完成固定资产投资5.1万亿元，上交税费2.5万亿元。

从全国国有经济整体看，据财政部发布的各年度国有企业经济运行数据，'十四五'时期全国国有及国有控股企业资产规模持续扩大，经营效益保持增长。2021年国有企业营业总收入755543.6亿元，同比增长18.5%；2022年营业总收入825967.4亿元，同比增长8.3%，利润总额43148.2亿元；2023年营业总收入857306.1亿元，同比增长3.6%，利润总额46332.8亿元，同比增长7.4%；2024年营业总收入847225.8亿元，同比增长1.3%，利润总额43504.6亿元，同比增长0.4%；2025年营业总收入848886.5亿元，同比增长0.5%，利润总额40380.5亿元。进入2026年，国有经济运行呈现企稳回升态势，1至5月国有企业利润总额17258.0亿元，同比增长3.5%，资产负债率65.5%，保持在合理水平。

（二）两类公司改革试点持续深化

'十四五'时期，国有资本投资公司和运营公司改革试点持续深化，在授权经营、资本运作、产业培育等方面取得了显著成效。

在国有资本投资公司方面，国务院国资委推动19家国有资本投资公司改革试点企业深化授权经营体制改革，在战略规划、主业管理、工资总额管理等方面加大授权放权力度。试点企业在投资决策、产权管理、选人用人等方面获得了更大的自主权，市场化经营机制更加灵活高效。国家开发投资集团、中粮集团、招商局集团等试点企业在授权经营改革中形成了各具特色的模式，在国有资本布局优化和产业结构调整中发挥了引领作用。

在国有资本运营公司方面，中国诚通集团和中国国新作为两家中央级国有资本运营公司，在基金投资、股权运作、资产管理等方面发挥了重要作用。据中国诚通集团2025年11月发布的数据，中国诚通直属4家私募股权基金管理公司，共管理8只基金，总规模超7100亿元，总认缴规模超3600亿元，已完成投资交割超过2300亿元，其中90%以上投向国资央企相关领域，70%以上布局战略性新兴产业，共带动社会资本超过1万亿元。中国国新在基金投资、金融服务、资产管理、股权运作等方面也形成了较强的专业能力，在支持中央企业改革创新、培育战略性新兴产业等方面发挥了积极作用。

2025年11月，国务院国资委党委书记、主任张玉卓到中国国新控股有限责任公司调研时强调，国务院国资委将进一步支持企业以更高标准、更大力度进行投资布局，放大国有资本功能，打造一流的综合性国有资本运营平台，更好服务'十五五'时期国家经济社会发展大局。这一表态为两类公司改革向纵深推进提供了明确的政策信号。

（三）国有资产监管制度体系更加健全

'十四五'时期，国有资产监管制度体系持续完善，形成了覆盖产权管理、投资管理、财务管理、审计监督、责任追究等全流程的制度框架。

在产权管理方面，国务院国资委持续完善企业国有产权管理制度体系，推进全国统一国有产权交易市场建设，促进国有产权规范有序流转。在投资管理方面，健全中央企业投资管理制度，完善投资项目负面清单管理，强化投资全生命周期监管。在财务管理方面，推进中央企业财务管理转型升级，加强财务风险管控，提升财务信息化水平。在审计监督方面，健全中央企业内部审计制度，强化审计监督的独立性和权威性。在责任追究方面，完善国有资产损失责任追究制度，形成'违规必究、追责必严'的刚性约束。

在协同监督方面，出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等的贯通协调机制更加完善。国有企业信息公开制度进一步健全，阳光透明的运营机制更加成熟。国有资本所有权行使机制更加规范，国有资本收益上缴和支出的制度约束更加严格。在地方层面，各地国资委结合本地实际，积极探索创新国资监管方式，形成了一批可复制可推广的经验做法。

在法治建设方面，国有资产监管的法律法规体系持续完善。《中华人民共和国企业国有资产法》在实践中得到深入贯彻实施，相关配套法规和规章制度不断完善。国有企业的法治建设水平持续提升，合规管理体系更加健全。

（四）国企改革深化为监管体制改革创造制度条件

'十四五'时期，国企改革的全面深化为国资监管体制改革创造了有利的制度条件。2020—2022年实施的国企改革三年行动，推动中国特色现代企业制度更加成熟定型，董事会建设取得实质性进展，经理层成员任期制和契约化管理全面推行，市场化经营机制更加灵活高效。2023—2025年实施的国有企业改革深化提升行动，在前期改革成果的基础上进一步向纵深推进，在混合所有制改革、中长期激励机制建设、世界一流企业建设等方面取得了新突破。

这些改革成果的取得，为国资监管体制改革创造了重要的制度条件。一方面，企业层面的治理结构完善和经营机制转换，使得国资监管机构可以更大力度地向企业授权放权，将监管重心从微观管理转向宏观管控。另一方面，企业市场化经营能力的提升，为以管资本为主的监管体制运行提供了微观基础。正如2026年1月9日人民网在报道中所指出的，'十四五'时期通过国企三年改革和深化提升行动，一系列基础性、关键性的制度框架已基本建立，站在新的历史节点，改革的步伐将向内部纵深推进，着力解决影响企业活力与效率的深层次矛盾，构建与高质量发展、新质生产力相适应的新型生产关系。

四、两类公司功能定位与赋能路径

（一）国有资本投资公司的功能定位与运作模式

国有资本投资公司是两类公司中的重要组成部分，其核心功能定位是以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，推动产业集聚和转型升级。在'十五五'时期，国有资本投资公司应重点在以下方面发挥功能作用：

第一，战略投资功能。国有资本投资公司要围绕国家战略需求，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域进行战略性投资布局，在战略性新兴产业和未来产业领域进行前瞻性投资布局。投资公司要发挥长期资本、耐心资本的优势，投资周期长、回报周期长但具有重大战略意义的项目，弥补市场失灵领域的投资不足。

第二，产业培育功能。国有资本投资公司要发挥在产业整合和升级中的引领作用，通过并购重组、孵化培育等方式，推动产业集聚和转型升级。投资公司要围绕产业链关键环节进行补链强链延链，打造具有国际竞争力的产业集群。在培育战略性新兴产业方面，投资公司要发挥产业资本的优势，为处于成长期的企业提供资金支持、管理赋能和资源整合。

第三，资本运作功能。国有资本投资公司要通过股权运作、资产重组、上市融资等资本运作手段，优化国有资本配置效率，提升国有资本回报水平。投资公司要积极利用多层次资本市场，推动所投资企业上市融资，通过资产证券化盘活存量资产。同时，要建立健全国有资本进退的通道和机制，实现国有资本在产业间的有序流动。

第四，治理优化功能。国有资本投资公司要通过完善所投资企业的公司治理结构，提升企业治理水平和运营效率。投资公司要依法行使股东权利，通过派出董事、监事等方式参与所投资企业的重大决策，推动所投资企业建立规范的董事会制度和市场化经营机制。

在运作模式上，国有资本投资公司要加快从传统的行政管理模式向市场化、专业化的投资管理模式转变。具体而言，要建立'国有资本投资公司—所出资企业'两级架构，投资公司层面聚焦战略管控和资本运作，所出资企业层面聚焦产业经营和价值创造。要建立市场化的投资决策机制和风险管理体系，确保投资决策的科学性和规范性。

（二）国有资本运营公司的功能定位与运作模式

国有资本运营公司是两类公司中的另一重要类型，其核心功能定位是以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，实现国有资本合理流动和保值增值。

第一，股权运作功能。国有资本运营公司要通过股权持有、增持、减持等操作，实现对国有股权的专业化管理。运营公司要对所持有的国有股权进行动态评估和优化调整，对价值被低估的股权适时增持，对价值高估或不符合战略方向的股权适时减持，在股权流转中实现国有资本的价值提升。

第二，基金投资功能。基金投资是国有资本运营公司最为核心的业务模式之一。中国诚通集团和中国国新在基金投资领域已经积累了丰富的经验。中国诚通管理的8只基金总规模超7100亿元，90%以上投向国资央企相关领域，70%以上布局战略性新兴产业，共带动社会资本超过1万亿元。这种'基金+产业'的模式有效放大了国有资本的功能，引导社会资本向国家战略重点领域集中。'十五五'时期，国有资本运营公司要进一步发挥基金投资的杠杆效应，撬动更多社会资本投向战略性新兴产业和科技创新领域。

第三，资产盘活功能。国有资本运营公司要对国有企业的低效无效资产进行专业化处置，通过资产重组、资产证券化、不良资产处置等方式，盘活存量资产，释放资本效能。运营公司要发挥专业化的资产管理能力，帮助国有企业剥离非主业、非优势资产，聚焦核心主业。

第四，金融服务功能。国有资本运营公司可以依托自身的信用优势和金融资源，为国有企业提供融资支持、担保增信、财务顾问等金融服务。中国国新在金融服务领域已经形成了较为完整的业务布局，在支持国有企业改革发展方面发挥了积极作用。

（三）两类公司的协同运作与生态构建

国有资本投资公司和运营公司在功能定位上各有侧重，但在实践中需要协同运作，共同构建国有资本运营的完整生态。投资公司侧重产业投资和战略控制，运营公司侧重资本运作和价值管理，两者相互补充、相互支撑，形成'投资+运营'双轮驱动的国有资本运作格局。

在协同运作层面，两类公司可以在以下方面加强合作：一是项目层面的协同，投资公司发现的优质投资项目可以引入运营公司共同投资，运营公司管理的基金也可以为投资公司培育的产业项目提供资本支持。二是资本运作层面的协同，投资公司培育成熟的企业可以通过运营公司的资本运作通道实现上市融资或股权流转。三是信息层面的协同，两类公司可以共享行业研究、市场分析、风险评估等信息资源，提高投资决策的科学性。

在生态构建层面，要加快形成'国资委—两类公司—实体企业'三级架构的国有资本授权经营体制。在这一架构中，国资委作为出资人代表，履行监管和授权职能；两类公司作为'隔离层'和'转换器'，承担资本运作和战略管控职能；实体企业作为生产经营主体，聚焦主业、创造价值。这一三级架构的核心优势在于：通过缩短代理链条降低委托—代理成本，通过专业化分工提升资本运营效率，通过隔离层设置防范行政干预对企业经营的不当影响。

2026年6月，淮安市国资委组织实施国有资产集中运营公司试点，定位轻资产运营，对全市分散、同质化国有资产按照市场化原则，依托合作联营、资产整合、培育孵化、资产证券化等方式，实行专业化、集约化运营。这一地方层面的创新探索，为两类公司改革在基层的推广提供了有益借鉴。

五、国有资本运营效率提升机制

（一）国有资本运营效率的内涵与评价体系

国有资本运营效率是衡量国有资本配置效果和经营绩效的核心指标，其内涵包括经济效益效率、战略贡献效率和社会效益效率三个维度。经济效益效率体现为国有资本的保值增值能力和回报水平，主要通过净资产收益率、总资产报酬率、营业收入利润率等财务指标衡量。战略贡献效率体现为国有资本在服务国家战略、保障国家安全、引领产业升级等方面的贡献度。社会效益效率体现为国有资本在促进就业、缴纳税费、保护环境、改善民生等方面的社会贡献。

从经济效益效率看，'十四五'时期中央企业整体经营效率持续提升。中央企业营业收入利润率从'十三五'末的水平提升至2024年的6.7%。2025年，中央企业实现利润总额2.5万亿元，上缴税费2.5万亿元，国有资本回报水平保持稳定。从全国国有企业看，2025年国有企业营业总收入848886.5亿元，利润总额40380.5亿元。2026年1至5月，国有企业利润总额17258.0亿元，同比增长3.5%，呈现企稳回升态势，资产负债率65.5%，保持在合理水平。

在评价体系建设方面，国务院国资委持续完善国有企业绩效评价体系。2025年编印的《企业绩效评价标准值2025》，为引导企业加强行业对标分析、提升经营发展质量提供了科学依据。在'十五五'时期，应进一步优化国有资本运营效率评价体系，在财务指标的基础上，增加科技创新、产业引领、战略安全等非财务指标权重，建立更加全面、科学、动态的评价体系。

（二）资本配置效率提升路径

资本配置效率是国有资本运营效率的核心组成部分。提升国有资本配置效率，核心是要实现国有资本从低效领域向高效领域、从非主业领域向核心主业领域、从传统领域向战略性新兴领域的流动。

第一，完善国有资本布局动态调整机制。要建立健全国有资本布局的定期评估和动态调整机制，根据国家战略需要、产业发展趋势和企业经营状况，定期评估国有资本在各行业、各领域的配置效率，对配置效率低下的领域及时进行调整。要建立国有资本'有进有退'的良性循环机制，在加大向战略性新兴产业和关键领域投入的同时，加快从非主业、非优势领域和低效无效资产的退出。

第二，发挥两类公司在资本配置中的专业功能。国有资本投资公司要围绕国家战略需求进行前瞻性投资布局，通过产业投资和资本运作引导国有资本向战略重点领域集中。国有资本运营公司要通过股权运作、基金投资等方式，促进国有资本在产业间的有序流动。中国诚通管理的基金总规模超7100亿元，其中70%以上布局战略性新兴产业，有效引导了国有资本向战略性新兴产业集中。

第三，推进专业化整合提升产业集中度。'十四五'时期，中央企业在船舶、钢铁、矿产资源、物流、通信铁塔、输配电装备等领域实施了一系列战略性重组和专业化整合，有效提升了产业集中度和资源配置效率。2025年11月，8组17家单位就专业化整合项目开展集中签约。2026年开年，中国石化与中国航油实施重组。这些整合重组举措有效解决了部分行业存在的'小散乱'和重复建设问题，提升了国有资本的整体配置效率。

（三）授权经营体制改革与效率激励

授权经营体制改革是提升国有资本运营效率的重要制度保障。其核心是科学界定国资监管机构与国有企业之间的权责边界，赋予企业更大的经营自主权，同时建立健全权责对等、运转协调的授权经营机制。

第一，加大授权放权力度。要按照'一企一策'原则，根据企业的功能定位、治理能力、管理水平等实际情况，在战略规划、主业管理、工资总额管理、选人用人、投资决策等方面给予企业更大的自主权。对于治理结构完善、管理规范、风险控制能力强的企业，可以给予更大范围的授权。对于两类公司，要给予更加充分的授权，使其真正成为市场化运作的资本运营平台。

第二，完善权责对等机制。在加大授权放权力度的同时，要建立健全权责对等、运转协调的授权经营机制。企业获得授权后，要切实承担起国有资产保值增值的责任，建立健全内部决策和风险控制体系。国资委要加强事中事后监管，通过监测预警、审计监督、考核评价等方式，确保授权放权不放任。

第三，优化考核评价体系。要建立与授权经营体制相适应的考核评价体系，对不同功能定位的国有企业实行差异化的考核标准。对于两类公司，要重点考核资本回报水平、资本流动效率、产业培育成效等指标。对于实体企业，要重点考核经营效益、创新能力、主业竞争力等指标。要将考核结果与企业负责人的薪酬、任免等紧密挂钩，形成有效的激励约束机制。

（四）数字化监管与风险防控机制

数字化监管是提升国资监管效能、保障国有资本安全的重要手段。'十五五'时期，应加快推进国资监管的数字化转型，以数字化赋能国资监管效能提升。

第一，建设统一的国资监管大数据平台。整合国资监管机构、两类公司和实体企业的数据资源，构建覆盖财务、投资、产权、人事、风险等全领域的国资监管大数据平台。通过数据汇聚、分析和挖掘，实现对国有资本运行状态的实时监测、动态分析和智能预警，提升监管的精准性和前瞻性。

第二，完善风险防控体系。建立健全覆盖投资风险、债务风险、金融业务风险、境外经营风险、合规风险等在内的全面风险管理体系。加强风险识别、评估、预警和处置的全流程管理，实现风险防控的闭环管理。对于两类公司，要特别关注基金投资、股权运作等业务中的风险管控，确保资本运营在安全可控的轨道上运行。

第三，健全协同高效的监督体系。推动出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等的贯通协调，形成监督合力。完善国有企业信息公开制度，提高国有资本运营的透明度。健全国有资产损失责任追究制度，对因违规决策、管理不善等造成国有资产损失的行为严肃追责问责。

六、'十五五'时期改革深化路径与政策建议

（一）深化两类公司改革的重点任务

'十五五'时期，深化国有资本投资公司和运营公司改革是国资监管体制改革的核心任务。根据2026年6月23日全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议精神和'十五五'规划纲要的部署，深化两类公司改革应聚焦以下重点任务：

第一，完善两类公司的功能定位。进一步明确国有资本投资公司和运营公司的功能定位和业务边界，推动投资公司聚焦战略性核心业务控股，运营公司聚焦财务性持股和资本运作。对于兼具两类功能的企业，要根据实际情况明确主导功能，避免功能泛化和定位模糊。要建立两类公司的分类管理制度，根据功能定位实行差异化的监管和考核。

第二，加大授权经营改革力度。按照'应授尽授'原则，进一步向两类公司加大授权放权力度，在投资决策、产权管理、选人用人、工资总额管理等方面给予更大的自主权。要建立授权事项清单制度，明确授权范围、授权条件和授权期限。同时，要建立授权执行情况的跟踪评估机制，对授权效果进行定期评估，根据评估结果动态调整授权范围和力度。

第三，健全市场化经营机制。推动两类公司加快建立市场化的投资决策机制、选人用人机制、激励约束机制和风险管理机制。在投资决策方面，建立科学的投资决策流程和风险评估体系，确保投资决策的专业性和规范性。在选人用人方面，推行经理层成员任期制和契约化管理，建立市场化选聘和退出机制。在激励约束方面，完善与业绩贡献紧密挂钩的薪酬分配机制，在符合条件的公司稳妥推进股权激励、分红激励等中长期激励机制。

第四，提升专业投资能力。两类公司要加强专业投资能力建设，在行业研究、项目筛选、投资决策、投后管理、退出机制等环节形成核心能力。要培养和引进一批具有国际视野和专业素养的投资管理人才，打造高素质的投资团队。要积极引入国际先进的投资管理理念和方法，提升投资管理的专业化水平。

（二）完善以管资本为主的国资监管体制

'十五五'时期，应加快形成更加成熟定型的以管资本为主的国资监管体制，推动国资监管实现从'管企业'向'管资本'的根本转变。

第一，持续优化国资监管机构职能。按照'放管服'改革要求，进一步精简国资监管机构的行政审批事项，将监管重心从微观管理转向宏观管控，从事前审批转向事中事后监管。要完善出资人监督权责清单，明确监管事项的范围和边界，做到'放得下、接得住、管得好'。在监管方式上，要更多运用法治化、市场化手段，减少行政化干预。

第二，完善分类监管体系。根据国有企业的功能定位、行业特点和治理水平，建立差异化的分类监管体系。对于公益类国有企业，重点监管服务质量和成本控制；对于商业一类国有企业，重点监管资本回报和市场竞争；对于商业二类国有企业，兼顾经济效益和战略任务完成情况。对于两类公司，要根据投资公司和运营公司的不同功能定位，分别制定差异化的监管规则和考核标准。

第三，健全国有资本经营预算制度。完善国有资本经营预算的编制、执行和监督机制，提高国有资本收益上缴比例，优化国有资本经营预算支出结构。加大国有资本对公共服务、科技创新、民生保障等领域的投入力度，提高国有资本经营预算的透明度和约束力。探索建立国有资本布局调整基金，为国有资本的有序进退提供资金支持。

第四，推进国资监管法治化建设。加快完善国有资产监管的法律法规体系，推动出台相关配套法规和规章制度，为国资监管体制改革提供法治保障。加强国有企业法治建设，推动企业建立健全合规管理体系，提升依法治企能力。

（三）提升国有资本运营效率的系统性举措

提升国有资本运营效率是一项系统工程，需要从资本配置、授权经营、考核评价、风险防控等多个维度协同推进。

第一，构建国有资本布局动态优化机制。建立健全国有资本布局的定期评估和动态调整机制，根据国家战略需要、产业发展趋势和企业经营状况，动态优化国有资本在各行业、各领域的配置。建立国有资本布局调整的'正面清单'和'负面清单'，明确鼓励进入的领域和限制退出的领域。对于战略性新兴产业和关键核心技术领域，要加大国有资本投入力度；对于产能过剩、竞争力不强、不符合战略方向的领域，要加快国有资本退出步伐。

第二，完善国有资本回报管理机制。建立健全国有资本回报的监测、考核和问责机制，将国有资本回报水平作为衡量企业经营绩效的核心指标。对国有资本回报长期低于行业平均水平的企业，要进行约谈和督导；对因管理不善导致国有资本损失的企业，要严肃追究责任。同时，要合理确定国有资本收益上缴比例，平衡好国家财政需要和企业发展需要。

第三，推动国有资本证券化。充分利用多层次资本市场，推动符合条件的国有企业上市融资，提高国有资本证券化水平。通过资产注入、整体上市、分拆上市等方式，将优质国有资本推向资本市场，实现国有资本的价值发现和流动性提升。支持国有上市公司通过增发、配股等方式进行再融资，扩大国有资本规模。

第四，创新国有资本投资运营模式。探索建立国有资本投资负面清单管理、基金化运作、跟投机制等创新模式。在风险可控的前提下，鼓励两类公司探索更加灵活高效的投资运营方式，提高资本运作效率。借鉴国际先进经验，引入永续基金、基础设施REITs等新型资本运作工具，拓宽国有资本投资运营渠道。

（四）政策建议

基于上述分析，本文提出以下政策建议，以期为'十五五'时期深化国资监管体制改革、推动两类公司功能赋能和提升国有资本运营效率提供参考：

第一，加快出台《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》的配套实施细则。2026年5月以来，该方案已经下发，各地各部门应加快制定配套实施细则，确保改革举措落地见效。特别要明确两类公司改革的阶段性目标、时间表和路线图，将改革任务分解到具体部门和责任人。

第二，完善两类公司治理结构。推动两类公司建立规范完善的董事会制度，加强外部董事队伍建设，提升董事会决策的科学性和独立性。健全两类公司的授权经营机制，明确国资委与两类公司之间的权责边界。建立两类公司的信息公开制度，提高运营透明度。

第三，建立国有资本运营效率的常态化监测体系。构建涵盖经济效益、战略贡献、社会效益等多维度的国有资本运营效率评价指标体系，实现对国有资本运营效率的常态化监测和定期评估。将评价结果与企业负责人考核、薪酬分配等挂钩，形成有效的激励约束机制。

第四，加强国资监管人才培养和队伍建设。围绕以管资本为主的监管体制改革需要，培养和引进一批懂资本、懂投资、懂法律、懂国际规则的复合型监管人才。加强国资监管机构干部队伍的专业化培训，提升监管能力和水平。推动国资监管机构与两类公司之间的人才交流，促进监管与经营的有效衔接。

第五，深化央地协同改革。加强国务院国资委与地方国资委在改革推进中的协同联动，推动国资监管体制改革在央地两个层面的协调推进。鼓励地方结合本地实际探索创新国资监管模式，形成一批可复制可推广的经验做法。加强央地两类公司的业务合作和股权合作，构建央地联动的国有资本运营网络。

七、结论

本文以'十五五'规划纲要为基本遵循，以制度经济学和中国特色社会主义政治经济学为理论基础，以财政部、国务院国资委等权威部门发布的2021—2025年完整数据和2025—2026年最新数据为实证支撑，系统研究了'十五五'时期国资监管体制改革、两类公司功能赋能与国有资本运营效率提升的逻辑机理与实践路径。

在理论层面，本文揭示了国资监管体制改革从'管企业'到'管资产'再到'管资本'的三阶段制度演进逻辑，阐明了国有资本投资公司和运营公司作为'上接监管体制、下接企业经营'关键枢纽的制度定位。以管资本为主的国资监管体制改革，本质上是委托—代理关系的优化和制度交易成本的降低，其核心目标是实现国有资本的保值增值和服务国家战略的双重功能。

在实践层面，本文系统总结了'十四五'时期国资监管体制改革的成效。以管资本为主的国资监管体制加快形成，两类公司改革试点持续深化，中国诚通管理基金总规模超7100亿元、70%以上布局战略性新兴产业，国有资产监管制度体系更加健全，为'十五五'时期的深化改革奠定了坚实基础。2025年中央企业资产总额突破95万亿元、利润总额2.5万亿元，全国国有企业营业总收入848886.5亿元，进入2026年国有经济运行呈现企稳回升态势。

在路径层面，本文从深化两类公司改革、完善以管资本为主的国资监管体制、提升国有资本运营效率三个维度，系统阐述了'十五五'时期的改革深化路径。两类公司改革要聚焦完善功能定位、加大授权经营力度、健全市场化经营机制、提升专业投资能力等任务；国资监管体制改革要聚焦优化机构职能、完善分类监管、健全国有资本经营预算、推进法治化建设等任务；运营效率提升要聚焦资本配置优化、授权经营改革、考核评价完善、数字化监管等任务。

在政策层面，本文提出了加快出台改革配套实施细则、完善两类公司治理结构、建立运营效率常态化监测体系、加强监管人才培养、深化央地协同改革等五项政策建议。

需要指出的是，国资监管体制改革是一项长期而复杂的系统工程，不可能一蹴而就。'十五五'时期是国资监管体制改革从'机制突破'迈向'体系构建'的关键阶段，既要保持改革的定力和方向，又要根据实践发展不断调整优化。在具体推进过程中，需要注意把握好以下几对关系：一是管资本与管企业的关系，既要以管资本为主转变监管方式，又不能完全放弃对企业重大事项的必要监管；二是授权与监管的关系，既要加大授权放权力度激发企业活力，又要守住不发生重大风险的底线；三是效率与公平的关系，既要提升国有资本运营效率，又要发挥国有经济在促进共同富裕中的功能作用。

站在'十五五'开局之年的历史节点上，国资监管体制改革正从机制突破迈向体系构建的新阶段。通过深化两类公司改革、完善以管资本为主的国资监管体制、提升国有资本运营效率，必将推动国有经济实现更高质量、更有效率、更可持续的发展，为中国式现代化建设贡献更大力量。

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