摘要：制造业是国民经济的支柱，是经济高质量发展的基础。'十五五'规划纲要明确提出'保持制造业合理比重'的战略要求，这是基于我国经济发展阶段、国际竞争格局和产业安全考量的科学决策。本报告系统分析了制造业合理比重的战略意义与背景、面临的内外部挑战与问题，以及'十五五'规划提出的制度保障体系与政策路径。研究表明，制造业占GDP比重应守住25%-28%的合理区间，避免产业空心化风险，同时推动制造业向高端化、智能化、绿色化方向转型。通过建立要素保障机制、创新驱动机制和结构优化机制，可有效降低制造业综合成本，增强产业链供应链韧性和安全水平，培育新质生产力，实现制造业质的有效提升和量的合理增长相统一，为中国式现代化提供强大的物质技术支撑。

关键词：制造业合理比重；实体经济；新型工业化；制度保障；产业安全

第一章制造业合理比重的战略意义与背景

第一节制造业是实体经济的基础与国家的战略支柱

制造业是实体经济的基础，是构筑未来发展战略优势的重要支撑。习近平总书记多次强调：'我国经济是靠实体经济起家的，也要靠实体经济走向未来'，'发展实体经济，就一定要把制造业搞好'。制造业是立国之本、强国之基，是国民经济的压舱石。从国际经验看，主要发达国家在工业化后期，第二产业（主要是制造业）占比上升趋势变缓进而出现下降趋势，美国、日本等都经历了制造业比重达到峰值后逐步下降的阶段。然而，一些发达国家在工业化后期经历了明显的'去工业化'过程，制造业比重持续下降，乃至出现产业空心化，教训非常深刻。

中国制造业已连续16年保持全球第一，增加值占全球比重约30%，500多种主要工业产品中，我国有220多种产品产量位居世界第一，货物贸易出口连续15年保持全球第一。2025年，中国制造业增加值达34.7万亿元，占GDP比重稳定在25%左右，规模约占全球制造业的1/3，远高于主要发达国家20%甚至10%以下的占比水平。中国制造业的门类体系完整，覆盖联合国工业分类所有类别的完整工业体系，重点工业品产量稳居全球前列，具备国际竞争力的'领军品类'接续涌现，在全球最终产品和中间产品供应上发挥着举足轻重的作用。例如，2025年新能源汽车产销量均超过1600万辆，出口量达到261.5万辆。

第二节制造业比重变化的历史趋势与国际比较

从我国发展实践看，制造业增加值占国内生产总值比重总体呈现'先升后降'的倒U型曲线，2006年制造业比重达到32%的峰值，随后占比逐渐下降。党的十八大以来，我国制造业规模和质量不断迈上新台阶，总体规模连续16年位居全球第一。2024年，制造业占GDP比重约为24.9%，2025年稳定在25%左右。这一变化既符合经济发展的一般规律，也与内外部形势复杂变化、价格成本等因素密切相关。

国际比较显示，中国制造业占比（25%）显著高于美国（10%）、英国（8%）等后工业化国家，接近韩国（24.3%）和日本（20.6%）。联合国工业发展组织（UNIDO）2024年工业发展报告指出，制造业增加值占GDP比重的最佳目标为24.5%。中国当前制造业比重符合这一标准，但需警惕过快下滑风险。世界制造业版图呈现'南升北降'态势，2023年，新兴经济体与发展中国家占据全球制造业增加值的53.1%，首次超过发达国家，成为增长核心引擎。其中，中国以产业升级驱动生产率跃升成为领跑者；而越南、印度依赖成本优势，升级节奏滞后。

第三节保持制造业合理比重对经济高质量发展的支撑作用

保持制造业合理比重，是将制造业增加值在国内生产总值中的占比维持在一个合理区间，为国民经济持续健康发展提供基础性、全方位支撑。制造业比重不是越高越好，也不是越低越好。比重过高，易带来资源与环境压力加剧、就业市场结构性矛盾等问题；比重过低，则易导致经济增长放缓，削弱经济抗风险能力和国际竞争力。

从支撑作用看，制造业是经济稳定运行的'压舱石'。2025年，工业增加值达到41.7万亿元，比上年增长5.8%，对经济增长的贡献率达到35%，比上年提高1.8个百分点。制造业的门类体系完整优势更加明显，为经济稳定运行发挥了重要作用。同时，制造业是培育新质生产力的关键领域，2025年，规模以上装备制造业、高技术制造业增加值分别增长9.2%和9.4%，占规模以上工业比重分别提升至36.8%和17.1%。制造业还是提升全要素生产率的重要源泉，2025年，我国全员劳动生产率比上年提高6.1%，快于经济增速1.1个百分点，制造业的高质量发展对提高全要素生产率具有决定性作用。

此外，制造业对就业稳定至关重要。制造业稳定投入机制不健全、资源要素存在'脱实向虚'的倾向，2013年至2022年制造业城镇单位就业人员占全部城镇单位就业人员的比重下降了近7个百分点。因此，保持制造业合理比重，不仅是经济发展的需要，也是社会稳定和就业保障的重要基础。

第二章制造业面临的内外部挑战与问题

第一节要素成本上升与制造业综合成本高企

制造业面临传统要素成本上升的严峻挑战。首先，土地与空间成本方面，东部沿海地区工业用地指标紧缺，用地成本高企。以台州湾新区为例，2025年工业用地成交价高达136.55万元/亩，溢价率97.22%。相比之下，中西部地区如宁波工业用地均价仅为20万元/亩，区域分化明显。这种差异导致东部地区制造业项目落地门槛提高，利润空间被压缩。

其次，能源与环境成本方面，'双碳'目标约束下，能源结构转型带来的绿色溢价在短期内推高了制造业的用能成本。2025年，钢铁行业绿证成本激增，绿证单价从2024年的2.12元/个上涨至5.57元/个，购买量占比高达55.42%。同时，工业用电价格同比上涨1.4%，叠加绿电溢价，进一步提高了高耗能行业的用能成本。据测算，绿电直连项目度电成本约为0.2-0.4元/千瓦时，虽有一定竞争力，但总体仍高于传统能源成本。

第三，金融要素方面，制造业融资难、融资贵问题突出。2025年末，六大行制造业贷款余额合计达12.84万亿元，其中中国银行以13.80%的总额占比领先。然而，制造业贷款不良率（1.38%-1.55%）高于基建领域（如交行基建贷款不良率仅0.31%），反映出资本对制造业的风险规避倾向。这进一步抑制了企业扩大再生产和技术改造的积极性，对制造业比重的稳定构成内生性威胁。

第二节新旧动能转换期的结构性摩擦

从内部视角看，我国正处于新旧动能转换的攻坚期，面临传统产业升级困难与新兴产业支撑不足的结构性摩擦。首先，传统产业转型升级压力大。钢铁、石化等传统行业在产能过剩与碳排放双重约束下，数字化与绿色化改造投入巨大。2025年，中国钢铁行业完成或部分完成超低排放改造及评估监测的企业达219家，涉及粗钢产能约8.51亿吨，投入巨大。据测算，钢铁行业吨钢可比能耗降至481.05千克标煤/吨，同比下降0.60%，但能耗降低的同时也带来了成本上升。

其次，战略性新兴产业增速快但体量小。2025年，高技术制造业增加值增长9.4%，占规模以上工业比重升至17.1%，虽增速显著，但占比仍相对较低。部分关键核心技术仍受制于人，如半导体设备国产化率仅为28%，尽管2025年有所提升至35%，但在5nm刻蚀机等高端领域仍依赖进口。这导致新兴产业短期内难以完全填补传统产业减速留下的增长缺口，对制造业比重稳定构成挑战。

第三，产业人才结构矛盾突出。制造业转型升级对高技能人才需求旺盛，但人才培养和供给存在滞后。2025年，我国制造业研发人员全时当量增至1.43倍，但高端人才如集成电路、人工智能等领域仍存在缺口。同时，传统制造业工人技能与产业升级需求不匹配，结构性就业矛盾突出。

第三节全球价值链重构与外部竞争格局

全球产业链供应链呈现本地化与区域化趋势，中国制造业面临发达国家高端回流与发展中国家低端分流的双向挤压。一方面，以美欧为代表的发达经济体通过产业补贴与技术封锁推动再工业化。美国制造业全球占比从2021年的15%历史低点回升至2024年的17.3%，通过《芯片与科学法案》等提供巨额补贴，力图在人工智能、芯片等高附加值领域确立绝对优势，封堵中国产业向上攀升的空间。同时，技术封锁加剧，如美国对华半导体设备直接进口额下降34%，至约20亿美元，但通过东南亚（如马来西亚、新加坡）的转口贸易增长，变相限制中国高端产业发展。

另一方面，越南、印度等新兴经济体凭借更低廉的要素成本及地缘政治带来的贸易准入优惠，加速承接劳动密集型产业转移。越南纺织业成本较中国低约30%，印度劳动力成本仅为中国的1/3，这些因素使得中国在传统出口优势领域面临直接替代风险。全球制造业版图重构背景下，中国制造业既面临'高端锁定'压力，又需防范'低端分流'风险，保持制造业合理比重的战略意义更加凸显。

第三章 '十五五'规划提出的制度保障体系与政策路径

第一节要素保障机制：降低制造企业综合成本

'十五五'规划提出要素保障机制，核心是引导劳动、资本、技术、数据等生产要素高效向制造业集聚，对冲传统要素成本上升压力。在土地要素方面，推广新型工业用地（M0）模式，提高土地利用效率。如天津东疆工业用地'标准地'政策明确能效标准（如增加值能耗≤0.1219吨标煤/万元），杭州工业用地成交价2224万元/公顷（约148.3万元/亩），低于东部沿海平均水平，通过区域政策差异缓解土地成本压力。

在能源要素方面，利用'绿电直连'、源网荷储一体化试点，降低企业绿色转型的用能成本。2025年，全国已有99个绿电直连项目完成审批，对应新能源总装机规模3405万千瓦。绿电直连项目度电成本约为0.2-0.4元/千瓦时，较传统能源有竞争力。内蒙古要求2025年电解铝、钢铁等行业绿电消费比例达30.7%以上，浙江绿证电量占比达60.83%，广东绿电需求超100亿千瓦时，直接降低高耗能企业用能成本12%-15%。

在金融要素方面，大力发展知识产权质押融资、供应链金融、绿色金融，精准支持创新型企业。2025年，科技贷款余额达44.1万亿元，同比增长12.5%，比同期本外币贷款增速高5.8个百分点。绿色贷款余额达36.6万亿元，同比增长12.5%，助力经济绿色转型。普惠小微贷款余额持续增长，授信户数达6099万户，约为2018年末的3倍，有效缓解制造业融资难问题。

第二节创新驱动机制：培育新质生产力

创新是制造业的灵魂，是培育新质生产力的关键。'十五五'规划强调坚持创新在发展全局的核心地位，推动科技创新与产业创新深度融合。首先，强化财税金融支持，设立国家和地方层面的现代制造业发展基金，加大对前沿技术和新兴产业的支持。2025年，全社会研发经费投入达39262亿元，研发经费投入强度达2.8%，比上年提高0.11个百分点，首次超过OECD国家平均水平。

其次，强化企业创新主体地位，支持龙头企业联合高校、科研院所组建创新联合体，集中突破'卡脖子'技术。截至2025年底，中国已建设超过500家卓越级智能工厂，高技术产业研发投入强度达2.8%，其中基础研究经费占比达7.08%。长三角地区2024年研发投入总额达872亿元，占行业总研发投入的58%，专利申请量同比增长35%，其中固态电池领域专利占比达41%。

第三，培育创新主体梯队，培育更多掌握'独门绝技'的'专精特新'小巨人和制造业单项冠军企业。'十五五'规划提出，到2030年，专精特新'小巨人'企业数量将达到20000家。同时，推动占总量80%的传统产业实现智能化、绿色化、融合化升级，这是提升制造业全要素生产率的主战场。

第四，完善创新平台体系。工信部已累计布局30家国家制造业创新中心，'十五五'期间计划增至50家以上，重点聚焦半导体、人工智能、航空航天等战略性领域。同时，构建21家国家级制造业中试平台、241家重点培育中试平台、2400多家储备中试平台，形成完整的中试平台培育体系，助力科技成果跨越'死亡谷'。

第三节结构优化机制：梯度转移与集群发展

'十五五'规划提出结构优化机制，坚持梯度转移与集群发展两个轮子协同转动，实施'哑铃型'空间战略。一方面，梯度转移旨在保住总量，避免产业向海外流失。优化区域产业布局，引导东部地区已不具备比较优势的中低端产业向中西部地区老工业区有序转移。安徽2025年制造业投资增长11.3%，四川增速达13.6%，重庆通过成渝双城经济圈带动高端装备投资增长20%，远高于东部沿海地区平均水平，印证梯度转移政策效果。

另一方面，集群发展旨在提升质量，参与全球高端竞争。依托长三角、粤港澳大湾区等优势区域，加快培育世界级的战略性新兴产业集群。2025年，长三角新能源汽车产量达591万辆，占全国总产量的35.5%。其中，安徽以179.41万辆的产量位居全国第一，形成'上海研发—江苏电池—浙江压铸—安徽整车'的4小时产业圈，覆盖芯片、电机、轻量化部件到整车制造的全链条。

此外，前瞻布局未来产业。重点围绕未来制造、未来信息、未来材料等方向，大力发展人形机器人、6G、原子级制造等新领域新赛道。成都在'十五五'期间将布局6G通信等项目，重庆规划建设20个国家级产业集群，上海建设国际科创中心，这些举措都将为制造业高质量发展提供新动能。

第四章促进制造业高质量发展的路径

第一节优化制造业发展环境，提升全要素生产率

优化制造业发展环境是保持制造业合理比重的重要前提。首先，健全产业健康有序发展促进机制。完善产业调控和政策体系，优化产业布局，加强要素协同保障。健全产能监测预警机制，采取规划引导、产能调控、价格治理、行业自律等措施，综合整治'内卷式'竞争。推动产业政策向普惠化和功能性转型，健全产业政策制定实施、信息披露、评估调整和退出机制。

其次，完善创新人才支持体系。实施制造业人才支持计划和专业技术人才知识更新工程，培养造就卓越工程师、大国工匠、高技能人才。加强科技、产业、人才政策协同，推动人才向制造业流动。2025年，我国已建成超过500家卓越级智能工厂，全员劳动生产率提高6.1%，这与人才支持政策密切相关。

第三，推动制造业数字化转型。加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，到2027年建成200个左右高标准数字园区。2025年，我国规上工业企业研发投入强度达2.8%，其中高技术制造业研发投入强度更高，推动制造业向数字化、智能化方向转型。

第二节推动制造业高端化、智能化、绿色化发展

推动制造业向高端化、智能化、绿色化方向发展，是保持制造业合理比重的核心路径。首先，改造升级传统产业。深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业。2025年，规模以上工业企业研发投入支出增至1.48倍，推动传统产业向中高端升级。

其次，巩固提升优势产业。围绕轨道交通装备、智能网联新能源汽车、光伏、锂电池等领域，加强创新政策供给，提升全产业链竞争力，打造世界级先进制造业集群。2025年，新能源汽车产量突破1600万辆，产销量连续11年保持全球第一，光伏产业营收超万亿元，占全国40%以上，这些优势产业为制造业比重稳定提供了坚实基础。

第三，前瞻布局未来产业。重点围绕未来制造、未来信息、未来材料等方向，大力发展人形机器人、6G、原子级制造等新领域新赛道。2025年，高技术服务业投资增长16.4%，其中信息服务、研发与设计服务业投资分别增长70.4%和50%，区块链、通用人工智能、元宇宙等前沿领域投资增速超40%，这些未来产业将成为制造业比重稳定的新引擎。

第三节构建制造业高质量发展的长效机制

构建制造业高质量发展的长效机制，是保持制造业合理比重的制度保障。首先，建立保持制造业合理比重投入机制。优化产业政策，引导资本、土地、人才、数据、算力等要素向制造业集聚。2025年，中央经济工作会议明确提出'健全保持制造业合理比重投入机制'，这是从制造业是立国之本、强国之基的战略高度，对推动制造业高质量发展、夯实实体经济根基作出的重要制度安排。

其次，完善促进实体经济和数字经济深度融合制度。健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。2025年，数字经济核心产业增加值占GDP比重达10.5%以上，为制造业高质量发展提供了新动能。推动'人工智能+制造'行动，大力发展智能产品，推广智能化软件应用，促进家电、手机等消费终端向强智能升级。

第三，健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。围绕集成电路、工业母机、医疗装备等重点产业链，一链一策，打造自主可控的产业链供应链。实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程，全链条推进技术攻关和成果应用。2025年，我国集成电路进口额30355.4亿元，飞机及其他航空器进口额1016.7亿元，与出口额之比分别为2.1和2.5，半导体制造设备进口额达3193亿元，对外依赖程度较高，需加快突破。

第四，强化制造业国际竞争力。推动先进制造业和现代服务业深度融合，大力发展服务型制造，通过服务要素投入，推动产业向价值链高端跃升。2025年，长三角新能源汽车出口占全国约2/5，出口额增长13.2%，表明中国制造业国际竞争力正在提升。

第五章结论、展望与政策建议

第一节主要结论

本报告基于'十五五'规划纲要和2025年国家统计局等权威数据，对保持制造业合理比重的战略意义、面临的挑战和制度保障体系进行了系统分析，得出以下主要结论：

1.制造业是实体经济的基础，是构筑未来发展战略优势的重要支撑。中国制造业已连续16年保持全球第一，增加值占全球比重约30%，但比重已从2006年的32%峰值下降至2025年的25%左右，面临下行压力。保持制造业合理比重是坚持把发展经济着力点放在实体经济上、加快建设制造强国、构建现代化产业体系的内在要求。

2.制造业面临要素成本上升、新旧动能转换和全球价值链重构的多重挑战。东部沿海地区工业用地指标紧缺，用地成本高企；能源与环境成本上升，绿电溢价推高高耗能行业用能成本；金融支持不足，制造业融资难、融资贵问题突出。同时，传统产业转型升级压力大，战略性新兴产业体量小但增速快；全球价值链重构背景下，中国制造业面临发达国家高端回流与发展中国家低端分流的双向挤压。

3.'十五五'规划提出的制度保障体系为保持制造业合理比重提供了有力支撑。要素保障机制通过土地、能源、金融等要素优化配置，降低制造业综合成本；创新驱动机制通过强化企业创新主体地位、培育创新主体梯队和完善创新平台体系，培育新质生产力；结构优化机制通过梯度转移与集群发展协同推进，实现制造业质的有效提升和量的合理增长相统一。

4.促进制造业高质量发展需要多措并举。优化制造业发展环境，提升全要素生产率；推动制造业高端化、智能化、绿色化发展；构建制造业高质量发展的长效机制，包括投入机制、要素保障机制和创新驱动机制等。

第二节展望与建议

展望未来，中国制造业发展将呈现以下趋势：

1.制造业比重将保持在合理区间。根据'十五五'规划纲要，到2030年，制造业占GDP比重将不低于25%，学术界普遍认为合理区间应维持在25%-28%。这一比重既高于联合国工业发展组织建议的24.5%，也高于主要发达国家水平，有利于避免产业空心化风险，保持经济稳定运行。

2.制造业结构将向高端化、智能化、绿色化方向升级。到2030年，高端制造业占制造业增加值比重将达40%以上，关键核心技术自主可控率将达70%以上，国家级绿色工厂占制造业总产值的比重将进一步提高。

3.区域协同发展将成为制造业发展的新特点。梯度转移战略将引导东部地区中低端产业向中西部地区有序转移，形成'哑铃型'空间布局。长三角、粤港澳大湾区等优势区域将加快培育世界级先进制造业集群，到2030年将达20个以上。

4.新质生产力将成为制造业发展的新动能。通过技术革命性突破、生产要素创新性配置和产业深度转型升级，新质生产力将为制造业发展注入新动能。2025年，规模以上高技术制造业增加值增长9.4%，已显示出这一趋势。

基于以上分析，本报告提出以下政策建议：

1.建立制造业投入增长长效机制。优化产业政策，引导资本、土地、人才、数据、算力等要素向制造业集聚。设立国家和地方层面的现代制造业发展基金，加大对前沿技术和新兴产业的支持。

2.加强制造业创新能力建设。提高制造业研发投入强度，到2030年达到3%以上。加强关键核心技术攻关，到2030年实现半导体设备国产化率50%以上。培育更多'专精特新'小巨人和制造业单项冠军企业，到2030年达到20000家以上。

3.完善制造业要素保障体系。推广新型工业用地（M0）模式，提高土地利用效率。扩大绿电直连试点范围，到2030年制造业绿电消费比例达50%以上。降低制造业综合成本，特别是能源和环境成本。

4.推动制造业高质量发展。实施制造业数字化转型，到2030年建成300个左右高标准数字园区。推动制造业高端化发展，提高高端制造业占比。发展服务型制造，增强制造业核心竞争力。

5.加强制造业国际竞争力。推动先进制造业和现代服务业深度融合，提高制造业附加值。支持有条件的企业'走出去'，扩大境外投资规模。发展新质生产力，提高制造业国际竞争力。

保持制造业合理比重是一项长期战略任务，需要政府、企业和社会各界共同努力。通过建立要素保障机制、创新驱动机制和结构优化机制，中国制造业将在'十五五'期间实现高质量发展，为中国经济长期稳定增长提供坚实支撑，为中国式现代化提供强大的物质技术基础。

参考来源

[1]中信建投-【政策研究】“十五五”规划学习系列（二）：保持制造业合理比重-260108-研报-投资策略-慧博投研资讯

[2]李乐成《求是》杂志撰文：以制造业为基础发展壮大实体经济

[3]筑牢制造业 高质量发展的支撑基础--理论评论--中国经济新闻网

[4]加快推进新型工业化，为推进中国式现代化提供坚实支撑 - 产经要闻 - 中国产业经济信息网

[5]为什么要建立保持制造业合理比重投入机制，合理降低制造业综合成本和税费负担

[6]为什么要保持制造业合理比重

[7]筑牢制造业高质量发展的支撑基础

[8]学习语——坚定不移建设制造强国

[9]Explainer: Why maintaining reasonable manufacturing share matters for China's 15th Five-Year Plan

[10]“保持制造业合理比重”的 深远意义与实现路径-中国经济时报-中国经济新闻网

[11]国家统计局局长就2025年全年国民经济运行情况答记者问 - 国家统计局

[12]从“十四五”到“十五五”中国经济化危为机的重大成就与展望-中国社会科学院工业经济研究所

[13][欧盟才是典范]之欧盟经济

[14]国务院新闻办就2025年国民经济运行情况举行发布会__中国政府网

[15]中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要__中国政府网

[16]GDP增速5%背后的含金量：读懂中国经济的三个新变化 _ 东方财富网

[17]国家统计局详解2025年经济答卷 _ 东方财富网

[18]制造业增加值占GDP比重_百度百科

[19]国家统计局：我国制造业规模有望连续16年保持全球第一 _光明网

[20]必须把制造业比重保持在合理区间—顶端新闻

[21]盛来运：攻坚应变顶压前行 稳中有进向新向优——《2025年国民经济和社会发展统计公报》评读 - 国家统计局