作者：牛献忠 博士 研究员 中共中央党校（国家行政学院）

“老吾老以及人之老”，是深植于中华文明的伦理底色。面对全球最庞大、最快速的老龄化浪潮，中国正以文化自觉为根基、以制度创新为引擎，构建兼具温情与韧性的多层次养老体系。这不是对传统的简单坚守，也不是对西方模式的机械移植，而是一场融合家国责任、社会协同与全球智慧的系统性重构。

一、我们面临的严峻挑战是老龄化加速与照护缺口

中国老龄化呈现“规模大、增速快、失能高”三重叠加特征。截至2025年末，全国60岁及以上人口达3.23亿，占总人口23.0%；65岁及以上人口达2.24亿，占比15.9%。仅一年间，60岁以上人口净增1307万，增速远超发达国家历史峰值。中国不仅是世界老年人口最多的国家，更以年均近千万级的增量步入中度老龄化社会。

失能老人规模持续攀升。2025年失能老年人已达4500万，“十五五”期间年均新增150至200万，2030年预计突破7700万，平均失能期延长至7.44年。与此形成尖锐对比的是：全国持证养老护理员不足50万，缺口超过450万，专业服务供给严重滞后。每名护理员理论上要服务近90名失能老人，实际照护质量堪忧。

家庭照护虽承担90%以上的日常照料，但照护者普遍面临“时间贫困”与“心理透支”。调查显示，83.1%的家庭成员在养老问题上感到显著压力，其中29.2%认为压力“极大”。高强度照护导致子女就业中断、婚姻关系紧张、心理健康恶化，传统“孝道”正从情感纽带演变为结构性社会风险。有研究指出，长期照护失能老人的家属中，抑郁症患病率高达40%以上，“一人失能，全家失衡”已成为普遍现实。

二、孝道文化根基是资源，不是负担

中国养老的核心优势，在于“家”作为第一责任单元的深厚文化基因。但真正的现代化转型，不是让家庭独自扛起重担，而是以专业服务赋能家庭，使孝道从“牺牲式付出”升华为“有支撑的情感联结”。

2026年3月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快建立长期护理保险制度的意见》正式发布，标志着社保“第六险”从试点迈向全国统一建制。其核心逻辑正是“家庭为主、社会支持、政府兜底”。截至2026年5月，全国已有49个国家级试点城市先行探索，覆盖人群超过1.8亿，累计享受待遇人数超200万，基金支出约300亿元。试点地区居家护理报销比例普遍达到70%至90%，极大减轻了家庭经济负担。

家庭照护支持体系加速成型。北京、武汉、德阳、太仓等地已试点“喘息服务”，为照护者提供每年最高10天的免费临时托养或上门照护，补贴标准达每日150至200元，覆盖特困、低保、高龄失能等重点群体。这一制度借鉴了中国台湾地区和中国台湾地区“长照2.0”中“喘息服务”的成功经验，从根本上缓解了照护者的身心透支。科技赋能孝道新形态同步推进：浙江“智能护理设备开源”、山西“智慧四合院”、山东“孝心积分卡”等创新实践，将传统孝道转化为可量化、可激励、可复制的现代服务模式。上海等城市还探索“家庭照护床位”服务，把养老机构的专业照护延伸至老人家中，已累计建床超过1.5万张。政策设计注重代际平衡，长护险制度明确“双评估机制”——既评估失能程度，也评估家庭经济能力，确保资源精准滴灌，避免“补贴养懒”或“家庭被掏空”。孝道，正在从个体道德义务，转变为国家支持下的社会共同责任。

三、中国台湾省长照2.0的在地化实践

在台湾省被誉为“亚洲长照天花板”的“长照2.0”制度于2017年正式启动，其成功关键在于以社区为节点、以需求为轴心、以家庭为支点。制度运行近十年，成效显著：长照经费从2017年的49.5亿元新台币增长至2025年的926亿元，增加18.7倍；服务人数从9万人增至75.7万人，增加8.4倍；服务据点从720处增至超1.5万处，增加21倍；照服人力从2.5万人增至10万人，增加4倍；服务满意度高达90%以上。

其制度四大支柱清晰可鉴：

科学评估，分级给付。 采用国际通用失能等级评估量表，划分2至8级失能等级，按需匹配服务，不同等级对应不同的给付额度，杜绝“大水漫灌”。这一做法保障了资源分配的公平性与精准性。

费用分担，全民可及。 以税收统筹为主，不另征保险税，一般家庭自付仅16%至30%，低收入户全额免费，最高月补3.6万元新台币，足以覆盖大部分居家和社区照护成本。这种“政府主导、税收兜底”的筹资模式，降低了普通民众的缴费负担。

服务立体，全链条覆盖。 涵盖居家照护、日间照料、复健、交通接送、辅具与居家无障碍改造等36项服务，真正实现“不出社区，全周期支持”。从轻度失能到重度失能，老人在家门口即可获得连续性的照护。

喘息服务，解放照护者。 每年最高补助4.85万元新台币，支持居家喘息、机构喘息、日间中心喘息等多种形式，真正实现“照护者有尊严，被照护者有质量”。这一创新从根本上破解了“一人失能，全家崩溃”的死结，是大陆当前“喘息服务”试点的直接参照蓝本。

2025年9月起，中国台湾地区进一步实施长照3.0，将服务从重度失能向预防延缓失能的上游延伸，2025年长照预算支出已达1153亿元新台币，制度演进方向与大陆“积极应对人口老龄化”战略高度契合。

四、西方养老制度的多元路径借鉴

西方国家养老体系呈现三大典型模式，各有制度逻辑与财政基础。

日本与德国以强制社会保险为核心。日本于2000年创设介护保险制度，将长期护理从医疗保险中独立出来，参保人可自主选择多样化服务。2025年日本介护保险相关费用达14.3万亿日元，约为2000年的4倍，预计到2040年将攀升至27.6万亿日元。德国同样面临压力：2025年起长护险费率上调0.2个百分点至3.6%，给付额度同步上调4.5%。两国经验表明：强制长护险覆盖面广、资金稳定，但必须与精算平衡和动态费率调整机制配套。

荷兰则采用混合型模式，资金来源中强制保险占70%、税收占20%、个人自付占10%。其特色在于将居家支持服务交由地方政府负责，为居民“量身定制”从洗澡到社交活动等个性化服务，体现了高度的灵活性与用户导向。

美国以商业保险为主导，辅以Medicaid对低收入者兜底。服务灵活多样，但价格高昂、覆盖率严重不足，低收入群体可及性差。持续照料退休社区（CCRC）虽能提供从独立生活到重度护理的全周期服务，但主要服务于中高收入阶层。

OECD国家2023年长期照护支出占GDP平均为1.8%，日本2.3%、德国2.0%、荷兰4.4%，远高于中国当前水平。其共同经验是：制度化、标准化、去家庭化，但代价是财政压力巨大与文化疏离。中国的制度设计必须在此基础上扬长避短：既不放弃家庭的情感优势，也不回避社会化服务的必要性。

五、中国特色的9064模式与长护险全国建制

中国方案的独特性，在于不走“完全机构化”或“完全社会化”之路，而是构建“9064”立体网络：90%居家养老，依托家庭情感支持，辅以智慧设备、远程监护、社区上门服务；6%社区养老，通过日间照料中心、老年食堂、康复站、心理支持点，打造“15分钟养老圈”；4%机构养老，聚焦重度失能、无子女、高护理需求群体，提供专业化、标准化照护。

2026年全面推行的长期护理保险制度，是这一模式的制度基石。其核心要点可概括为“四个统一”：统一评估，全国采用《老年人能力评估规范》（GB/T 42195-2022），杜绝标准混乱；城乡统筹，职工、居民、灵活就业者统一参保，打破身份壁垒；待遇明确，居家护理报销比例可达75%，单月最高可减负6000元；服务目录，国家统一发布36项服务项目，涵盖生活照料与医疗护理。

在财政支持层面，中央财政已设立养老服务补助资金，2025年下达补助资金约80亿元，重点向失能、高龄、经济困难老年人倾斜。地方政府配套资金同步跟进，例如江苏省2026年预算安排养老服务相关资金42.7亿元。与此同时，养老金融加速破题。个人养老金制度全面实施，截至2025年底开户人数突破1.5亿。住房反向抵押养老保险试点范围扩大，北京、上海、广州等城市已有数千户老年人通过“以房养老”盘活固定资产，每月可增加数千元养老金。2026年3月，中国人民银行等八部门联合出台《养老金融高质量发展五项行动》，明确提出支持住房反向抵押贷款、“租房+养老”等创新模式，为老年人提供多元化的资产变现渠道。

在“老幼互助、养育结合”方面，多地正在探索代际融合新模式。山东烟台芝罘区打造“一老一小”共享空间，累计建立互助小组2000余个，服务群众超10万人次。江苏连云港利用因出生率下降而闲置的幼教资源改造为养老阵地，让“朝阳”与“夕阳”在同一屋檐下双向奔赴。浙江台州峰江街道开展老幼融合主题活动120余场次，服务人数达2000余人次。这些实践不仅缓解了双职工家庭的育儿压力，更为老年人创造了参与社会、发挥余热的平台。国务院《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》明确提出，到2035年老年人社会参与服务体系更加健全，老年人力资源得到有效开发利用。江苏常州“牡丹全龄汇”项目以“15分钟生活圈”为半径，辐射周边10万居民，构建起代际共融的高品质康养生态。六安市人社局引导企业打破固定认知，鼓励退休返聘，让低龄老年人回到工作岗位发挥经验优势。

“十五五”时期是提升养老服务质量的关键窗口期。中央明确提出到2028年底在全国范围基本实现长护险全覆盖，养老机构护理型床位占比提高到73%。2026年3月，面向中度以上失能老年人的养老服务消费补贴在全国正式实施。各级政府将“投资于物”和“投资于人”紧密结合，在推进基础设施适老化改造的同时，大力培育养老照护人力资本，提升服务队伍的职业化、专业化水平。

六、让孝道在养老制度改革完善中延续

中国养老体系的最终目标，不是用制度取代家庭，而是用制度支撑家庭。这不是对西方的模仿，而是对传统的升华：在尊重“家”的文化内核基础上，用制度力量为孝道“减负”，用技术手段为亲情“赋能”，用财政机制为尊严“托底”。

让每一位老人，无论贫富、无论城乡、无论失能程度，都能在熟悉的街巷里享有尊严而温暖的晚年；让每一个家庭，不再因一场疾病或一次衰老而陷入贫困与绝望。这既是孝道文化在新时代的延续，也是国家治理现代化在民生领域的最硬核答卷。当传统美德与现代制度深度融合，中国特色的多层次养老体系必将成为应对人口老龄化的“中国方案”，为全球养老事业贡献独特的东方智慧。