作者:牛献忠 博士 研究员 中共中央党校（国家行政学院）
当前我国社会保障体系正处于从'有没有'向'好不好'转型的关键期。第七次人口普查数据显示，60岁及以上人口已达2.64亿，占总人口的18.7%，人口老龄化加速与经济结构转型叠加，对社会保障制度提出更高要求。深化社会保障改革，不仅是应对人口老龄化的必然选择，更是释放内需潜力、推动高质量发展的关键抓手。'投资于人'要求我们从养老保障结构性改革、服务供给优化、收入分配协同三个维度，系统探索社会保障改革的路径选择。

一、投资于人使社会保障与内需扩大的良性循环

社会保障制度本质上是'投资于人'的长期战略。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨的研究表明，社会保障支出每增加1%，居民消费率可提升0.3-0.5个百分点。当前我国居民储蓄率高达45%，远高于世界30%的平均水平，其中预防性储蓄占比超过60%。这种'有钱不敢花'的现象，根源在于教育、医疗、养老等不确定性支出的预期压力。深化社会保障改革，就是要通过制度性安排降低居民对未来风险的担忧，将储蓄转化为消费动力。
提高社会保障覆盖水平是释放需求的基础。截至2022年底，我国基本养老保险参保率达95%，但灵活就业人员、新业态从业者等群体的参保率不足30%。建立'全民参保'长效机制，需要将农民工、个体工商户等群体纳入保障范围，通过财政补贴、税收优惠等政策激励参保。例如，浙江省推行的'灵活就业人员社保补贴'政策，对自主创业人员给予每人每年3000元的缴费补贴，使该群体参保率两年内提升了25个百分点。这种'扩面提质'的改革，既能增强社会保障的共济性，又能通过稳定预期释放消费潜力。
均衡社会保障运行是降低储蓄的关键。当前我国社会保障基金区域不平衡问题突出，广东、浙江等经济发达省份基金结余超万亿元，而黑龙江、辽宁等老工业基地已出现当期收支缺口。通过建立全国统筹调剂金制度，实现基金在更大范围内的余缺调剂，既能保障欠发达地区养老金按时足额发放，又能降低居民对区域保障差异的担忧。2022年全国统筹实施后，中西部省份养老金发放准时率达到100%，居民预防性储蓄动机明显减弱。

二、养老保障结构性改革聚焦基础保障与个人账户的双层架构完善

我国现行养老保险制度采用'社会统筹+个人账户'模式，但随着人口老龄化加剧，现收现付制的社会统筹部分面临支付压力。深化养老保障改革，需构建'基础保障+账户积累'的双层架构，实现公平与效率的统一。
基础养老保障应体现普惠性与兜底性。建议建立覆盖所有老年人的无差别基础养老金制度，标准设定不低于当地最低生活保障线，确保每位老人都能获得基本生活保障。参考国际经验，德国基础养老金替代率为48%，日本为40%，我国可设定为50%左右。对于经济困难地区，中央财政应通过转移支付予以全额补贴，避免出现'因老致贫'现象。同时，基础养老金应与物价指数挂钩，建立正常调整机制，确保其购买力不缩水。
个人账户积累应强化激励性与可持续性。现行个人账户存在'空账运行'问题，需通过划转国有资本、财政补贴等方式做实账户。更重要的是建立多缴多得、长缴多得的激励机制，将缴费年限与养老金待遇直接挂钩。例如，每多缴费1年，基础养老金计发比例增加1个百分点；个人账户养老金根据记账利率和缴费年限计算复利收益。这种'精算平衡'机制既能增强制度的财务可持续性，又能激励劳动者延长缴费年限。
养老保障改革还需注重代际公平。当前我国抚养比已降至2.8:1，预计2050年将降至1.3:1。通过建立弹性退休年龄制度，允许身体状况良好、有继续就业意愿的老年人延迟退休，既能缓解劳动力供给压力，又能增加个人账户积累。瑞典推行的'名义账户制'值得借鉴，将缴费与待遇挂钩的同时，允许劳动者自主选择退休年龄，实现了代际负担的合理分担。

三、优化服务供给加快从现金补贴到服务供给的转型

随着老龄化程度加深，老年人对医疗护理、康复保健等服务需求激增。2022年我国失能老人已超过4000万，但专业护理人员仅有约70万人，供需缺口巨大。深化社会保障改革，需减少单纯的现金补贴，增加养老服务供给，实现'保基本、兜底线、促普惠'的目标。
建立养老服务多元供给体系是关键。政府应承担基本养老服务的兜底责任，通过购买服务、公建民营等方式，为特困老人、失能老人提供无偿或低收费服务。同时鼓励社会力量参与，对民办养老机构给予建设补贴和运营补贴。例如，北京市推行的'养老服务机构星级评定'制度，对达到三星级以上的机构给予每张床位每月500-1000元的补贴，激发了社会资本参与热情。目前该市民办养老机构占比已达75%，服务质量显著提升。
发展社区居家养老服务是重要方向。我国90%以上的老年人选择居家养老，但家庭照料功能因少子化、空巢化而弱化。通过建设社区养老服务中心、日间照料站等设施，为居家老人提供助餐、助浴、助医等服务，既能满足老年人'不离家'的愿望，又能降低养老成本。上海市推行的'长者照护之家'模式，在社区设立小型养老机构，辐射周边3-5个社区，使老年人步行15分钟内即可获得专业服务，这种模式已在全市推广，覆盖率达85%。
推动医养结合服务发展是必然要求。老年人慢性病患病率达75%，医疗与养老服务的割裂增加了家庭负担。应鼓励医疗机构开设养老科室，养老机构设立医务室，实现资源共享。青岛市推行的'长期护理保险'制度，将重度失能老人纳入保障范围，由医保基金支付护理费用，使失能老人家庭的经济负担减轻了70%。这种'医养结合'模式既提高了资源配置效率，又提升了老年人的生活质量。

四、与收入分配改革同步推进构建公平可持续的制度框架

社会保障制度是收入分配的调节器，深化社保改革必须与收入分配改革同步推进。当前我国基尼系数为0.466，仍处于较高水平，需要通过社会保障的再分配功能缩小收入差距。
强化社会保障的再分配功能是核心。通过累进式缴费机制和差异化待遇设计，使高收入群体承担更多缴费责任，低收入群体获得更多保障。例如，个人所得税与养老保险缴费联动，对高收入者实行更高的缴费基数上限；基础养老金实行定额发放，与个人收入无关，体现公平性。德国养老保险制度中，高收入者的缴费率是低收入者的1.5倍，但养老金替代率仅为低收入者的60%，这种'削峰填谷'的设计有效缩小了退休后的收入差距。
推进城乡社会保障一体化是基础。目前我国城乡居民养老保险基础养老金差距达3倍以上，医疗保障目录和报销比例也存在显著差异。应逐步提高城乡居民基础养老金标准，缩小城乡差距；统一城乡居民基本医疗保险制度，实现缴费标准、报销比例、药品目录'三统一'。江苏省2022年实现城乡居民医保省级统筹后，农村居民住院报销比例提高了15个百分点，城乡医疗服务均等化迈出了重要步伐。

加强社会保障基金监管是保障。随着我国社保基金规模不断扩大，2022年累计结余达13.7万亿元，基金安全和保值增值问题日益凸显。应建立全国统一的社保基金投资运营平台，在确保安全的前提下，实现基金的多元化投资。同时，加强对基金征缴、支付、运营的全程监管，严厉打击欺诈骗保行为。广东省建立的'社保基金智能监控系统'，通过大数据分析识别异常缴费和领取行为，使基金欺诈案件发生率下降了60%。
深化社会保障改革是一项系统工程，需要统筹兼顾、循序渐进。通过'投资于人'释放内需潜力，构建'基础保障+账户积累'的养老双层架构，优化养老服务供给，并与收入分配改革协同推进，才能织密扎牢民生安全网，为高质量发展提供坚实保障。随着改革的深入推进，社会保障制度必将从'民生保障网'升级为'经济增长极'，为实现共同富裕奠定坚实基础。